II SA/Gl 39/04

Dnia 9 marca 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Krawczyk Sędziowie: WSA Sławomir Wojciechowski (del.) WSA Rafał Wolnik – spr. Protokolant: stażysta ref. Jolanta Czarnata po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2006 roku, sprawy ze skargi J. J. i W. J. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego 1. ze skargi W. J., stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ż. z dnia [...] roku, Nr [...] i orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości 2. oddala skargę J. J. Ostateczną decyzją z dnia [...] roku, Nr [...][...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) w Ż. z dnia [...] roku, Nr [...], na mocy której nakazano A., W. i J. J. dokonania rozbiórki wity-szopy użytkowanej przez nich, a zlokalizowanej na działce nr [...] w J.. Wymieniona na wstępie decyzja, wobec nie wykonania nałożonego obowiązku przez zobowiązanych, stała się podstawą wszczęcia postępowania egzekucyjnego w trybie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (wówczas tekst jedn. Dz.U. z 1991 roku, Nr 36, poz. 161), zwanej dalej ustawą egzekucyjną. Postępowanie to poprzedzone zostało wystosowaniem do zobowiązanych w dniu [...] 2001 roku upomnienia w trybie art. 15 powołanej ustawy. W dacie wszczęcia postępowania organem właściwym do prowadzenia egzekucji w tym zakresie był Starosta Ż., który na podstawie wystawionego przez wierzyciela (PINB w Ż.) tytułu wykonawczego, po bezskutecznym upływie terminu określonego w upomnieniu, wszczął postępowanie egzekucyjne. Jednocześnie powołana na wstępie ostateczna decyzja stanowiąca podstawę wystawienia tytułu wykonawczego została zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który to Sąd postanowieniem z dnia 18 czerwca 2001 roku (sygn. akt II SA/Ka 507/01) wstrzymał jej wykonanie. To z kolei spowodowało, że wierzyciel – PINB w Ż., pismem z dnia [...] 2001 roku wystąpił do organu egzekucyjnego z wnioskiem o zawieszenie postępowania egzekucyjnego. Rozpoznając wniosek wierzyciela, postanowieniem z dnia [...] roku, nr [...] Starosta Ż. wstrzymał czynności egzekucyjne i zawiesił postępowanie do czasu rozpoznania przez NSA skargi na decyzję z dnia [...] roku. Jako podstawę takiego rozstrzygnięcia wskazał art. 17 § 2 i art. 56 § 1 ust. 1 ustawy egzekucyjnej. Wyrokiem z dnia 26 marca 2003 roku w sprawie o sygn. akt II SA/Ka 507/01 NSA oddalił skargę. Z kolei postanowieniem z dnia [...] roku organ egzekucyjny, którym na skutek zmiany przepisów stał się PINB w Ż., umorzył postępowanie egzekucyjne. Jako podstawę takiego rozstrzygnięcia wskazano na art. 59 § 1 pkt 8 ustawy egzekucyjnej (tekst jednolity Dz.U. z 2002 roku, Nr 110, poz. 968 z późn. zm.). W uzasadnieniu podano, że postępowanie egzekucyjne zostało zawieszone na wniosek wierzyciela, a od czasu zawieszenia do dnia wydania postanowienia upłynęło ponad dwanaście miesięcy, co z kolei uzasadniało zastosowanie przytoczonego przepisu. Następnie, w dniu [...] roku PINB w Ż. wystawił dwa tytuły wykonawcze oparte na decyzji w przedmiocie rozbiórki obiektu. Jeden z nich został skierowany do J. J., zaś drugi do W. J.. W obu wskazano, że zostały one poprzedzone upomnieniem, doręczonym zobowiązanym w dniu [...] roku. Wobec dalszego uchylania się przez zobowiązanych od wykonania nałożonego obowiązku rozbiórki, postanowieniami z dnia [...] roku Nr [...] i [...], organ pierwszej instancji nałożył odpowiednio na J. J. i na W. J. grzywnę w celu przymuszenia po [...] złotych. Zażalenie na to postanowienie wnieśli zobowiązani. Zakwestionowali zasadność decyzji rozbiórkowej, podnieśli kwestie związane ze spornym prawem własności działki, na której znajduje się przedmiotowy obiekt oraz stwierdzili, że wysokość nałożonej grzywny przekracza ich możliwości finansowe. Postanowieniami z dnia [...] roku [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał zaskarżone postanowienia organu pierwszej instancji w części dotyczącej nałożenia grzywny w celu przymuszenia, natomiast uchylił je w części dotyczącej wysokości grzywny i nałożył tę grzywnę w nowej wysokości po [...] złotych na J. J. (postanowienie nr [...]) oraz na W. J. (postanowienie nr [...]). W uzasadnieniu organ wskazał, że grzywna co do zasady została wymierzona prawidłowo, w oparciu o tytuł wykonawczy, którego zobowiązani nie wykonali dobrowolnie. Natomiast co do jej wysokości, powołując się na art. 121 § 2 i 4 ustawy egzekucyjnej, organ stwierdził, że skoro egzekucja dotyczy jednego obiektu budowlanego, to wysokość określonej w tym przepisie grzywny należy podzielić na wszystkich zobowiązanych. W skardze do sądu administracyjnego oraz w dalszych pismach procesowych skarżący nadal podjęli polemikę z legalnością i prawidłowością decyzji rozbiórkowej. Wskazali na potrzebę pozostawienia spornego obiektu, jako niezbędnego dla prowadzenia przez nich gospodarstwa. Dalej wreszcie opisali swoją trudną sytuację materialną, która powoduje niemożliwość uiszczenia nałożonej grzywny. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany swojego stanowiska wyrażonego w zaskarżonych postanowieniach. Zarządzeniem z dnia 18 lutego 2004 roku Sąd zarządził rozdzielenie skarg na dwie odrębne skargi, na każde z zaskarżonych postanowień. W niniejszej sprawie kontroli poddane zostało postanowienie nr [...] nakładające grzywnę na skarżącego W. J.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga W. J. musiała zostać uwzględniona, jednakże z odmiennych przyczyn, aniżeli te które zostały w niej podniesione. W pierwszej kolejności wskazać należy, że sądy administracyjne zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Dokonując natomiast tej kontroli na skutek wniesionej skargi nie są związane zarzutami i wnioskami skargi, ani też powołaną podstawą prawną – art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.s.a. Wskazać należy, że wszczęte pierwotnie przez Starostę Ż. postępowanie egzekucyjne w tej sprawie zostało zawieszone postanowieniem z dnia [...] roku. Jak wynika z treści tego postanowienia zawieszenie postępowania nastąpiło z dwóch przyczyn: jedną z nich był wniosek wierzyciela (pismo PINB z dnia [...] 2001 roku), zaś drugą postanowienie NSA z dnia 18 czerwca 2001 roku (art. 56 § 1 pkt 1 ustawy egzekucyjnej). W takim stanie rzeczy po ustaniu przyczyny zawieszenia postępowanie egzekucyjne mogło być podjęte ponownie (art. 57 § 1 ustawy egzekucyjnej). Tymczasem organ egzekucyjny nie podejmując zawieszonego postępowania pomimo ustania przyczyny zawieszenia, postanowieniem z dnia [...] roku umorzył to postępowanie w oparciu o art. 59 § 1 pkt 8 ustawy egzekucyjnej. To postanowienie stało się ostateczne i prawomocne. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przewiduje, że umorzenie postępowania egzekucyjnego z przyczyny, o której mowa w art. 59 § 1 pkt 1 – 8 i 10 powoduje uchylenie dokonanych czynności egzekucyjnych. Już samo to unormowanie stanowi, iż dalej prowadzona egzekucja była dotknięta kwalifikowaną wadą prawną, albowiem ponownie wystawiony tytuł wykonawczy odwoływał się do upomnienia wystawionego w toku postępowania, które następnie zostało umorzone. Tym samym rażąco naruszono przepis art. 15 § 1 ustawy egzekucyjnej. Znacznie jednak dalej idącym naruszeniem było prowadzenie postępowania egzekucyjnego bez podstaw do jego ponownego wszczęcia. Ustawa egzekucyjna przewiduje bowiem jedyny przypadek, kiedy umorzone postępowanie egzekucyjne może być wszczęte ponownie. Przypadek ten został określony w art. 61 ustawy egzekucyjnej i nie miał miejsca w niniejszej sprawie. Zatem w przypadku umorzenia postępowania egzekucyjnego z przyczyn określonych w art. 59 § 1 nie jest dopuszczalne wszczęcie ponownej egzekucji (por. P. Przybysz: Postępowanie egzekucyjne w administracji – Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze "LexisNexis", Warszawa 2003, s. 183). Powyższe stanowi, że kontrolowane w niniejszej sprawie postanowienie, jak również poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa, a to z kolei stanowi przesłankę ich nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 2 p.s.a. Odnośnie oddalenia skargi J. J., to stwierdzić przyjdzie, iż nie był on legitymowany do jej wniesienia w sprawie, w której wymierzono grzywnę jedynie W. J.. Stronami bowiem w postępowaniu egzekucyjnym są wyłącznie wierzyciel i zobowiązany, a zobowiązanym z tytułu zaskarżonego postanowienia w niniejszej sprawie był wyłącznie W. J.. To zaś spowodowało, iż skarga J.J. nie mogła zostać uwzględniona i w tym zakresie Sąd orzekł na zasadzie art. 151 p.s.a. W kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd orzekł po myśli art. 152 p.s.a.. O zwrocie kosztów postępowania Sąd nie orzekał, a to wobec faktu, iż skarżący był zwolniony w całości od kosztów postępowania sądowego, zaś zgłoszone przez niego koszty w piśmie z dnia [...] 2006 roku nie stanowią kosztów w rozumieniu art. 211 p.s.a. Również nie podlegały zasądzeniu od strony przeciwnej koszty zastępstwa adwokackiego, albowiem w sprawie jedynie J. J. był reprezentowany przez adwokata, a skarga J. J. została oddalona. Organ egzekucyjny, będący jednocześnie organem nadzoru budowlanego pomimo rozstrzygnięcia zawartego w niniejszym orzeczeniu, winien jednak ponownie przeprowadzić kontrolę spornego obiektu. W trakcie kontroli w pierwszej kolejności ustali krąg podmiotów, w stosunku do których winno być prowadzone postępowanie, w szczególności zaś rozważy, czy nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 66 i nast. Prawa budowlanego. Będzie miał przy tym na uwadze art. 16 kpa.