III SA/Wa 3355/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Nasierowska, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Płusa, Asesor WSA Dariusz Turek (spr.), Protokolant Robert Powojski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2006 r. sprawy ze skargi S. J.- [...] "P." na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy rozłożenia na raty kary pieniężnej 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie może być wykonana w całości. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2005 r., nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego, zwany dalej "Głównym Inspektorem", działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm; dalej powoływanej jako k.p.a.), art. 34 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148, ze zm.), § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 stycznia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłat należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów ustawy Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2001 r. Nr 6, poz. 54), powoływanego dalej jako rozporządzenie z 16 stycznia 2001 r., utrzymał w mocy decyzję L. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...] odmawiającą. J.S. , prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą [...] "P.", rozłożenia na raty kary pieniężnej w wysokości 5.400 zł, nałożonej decyzją administracyjną z dnia [...] lutego 2005 r. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny. Decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. L. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego powoływany dalej jako "Inspektor Wojewódzki" nałożył na Skarżącego karę pieniężną w wysokości 5.400 zł. Pismem z dania 9 czerwca 2005 r. Skarżący zwrócił się do Inspektora Wojewódzkiego o rozłożenie orzeczonej kary grzywny na 10 lat, wskazując, że znajduje się w ciężkiej sytuacji finansowej. Oświadczył, że ma 67 lat i bardzo zły stan zdrowia. Kontrahenci, z którymi współpracował, ogłaszają upadłość i likwidację. Skarżący podniósł również, że z dniem 1 czerwca 2005 r. ogłosił upadłość i likwidację firmy. Inspektor Wojewódzki decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r., po rozpoznaniu wniosku z dnia 9 czerwca 2005 r., odmówił Skarżącemu rozłożenia na raty przedmiotowej kary pieniężnej, wskazując jako podstawę prawną § 4 oraz § 7 pkt 1 rozporządzenia z 16 stycznia 2001 r. W uzasadnieniu stwierdził, że bardzo trudna sytuacja finansowa Skarżącego, na którą powołał się we wniosku, nie jest odpowiednim uzasadnieniem dla rozłożenia należności na raty, z powodu braku jakichkolwiek dowodów przemawiających za prawdziwością twierdzeń przedsiębiorcy. W ocenie organu pierwszej instancji za wyegzekwowaniem w całości nałożonej kary przemawia fakt, że decyzja z dnia [...] lutego 2005 r. o nałożeniu kary pieniężnej, zaopatrzona w pouczenie o rygorze natychmiastowej wykonalności i obowiązku zapłaty kary w ciągu 21 dni od jej nałożenia, została doręczona Skarżącemu w dniu 9 lutego 2005 r. Od tego czasu Skarżący nie wykazywał żadnego zainteresowania sprawą. Z uwagi na upływ czasu od doręczenia decyzji do złożenia przez Skarżącego wniosku o rozłożenie na raty interes Skarbu Państwa wymaga jak najszybszego wyegzekwowania nałożonej kary. Inspektor Wojewódzki, powołując się na treść § 4 rozporządzenia z 13 stycznia 2001 r., dodał ponadto, że Skarżący nie wskazał żadnych okoliczności świadczących o ograniczeniu jego możliwości płatniczych. W odwołaniu z dnia 6 lipca 2005 r. Skarżący podniósł, że nie odbierał korespondencji, ponieważ przez dwa miesiące był nieobecny w zakładzie z powodu pobytu w szpitalu. Ponownie wskazał na swój podeszły wiek i przewlekłą chorobę, która nie pozwala mu na prawidłowe funkcjonowanie i prowadzenie zakładu. Zaznaczył również, że kontrola pojazdu trwała aż 3,5 godziny, a powinna trwać co najwyżej 1 godzinę. Biorąc pod uwagę wszystkie okoliczności Skarżący wniósł o częściowe umorzenie nałożonej kary. Podtrzymał również wniosek o rozłożenie kary grzywny na raty, oświadczając, że jego zakład jest w stanie likwidacji, a stan zdrowia i otrzymywany zasiłek chorobowy nie pozwolą na szybkie uregulowanie zadłużenia. Powoływaną na wstępie decyzją z dnia [...] października 2005 r. Główny Inspektor utrzymał w mocy decyzję Inspektora Wojewódzkiego z dnia [...] czerwca 2005 r., Powołując się na § 3 rozporządzenia z 16 stycznia 2001 r. stwierdził, że po ponownym przeanalizowaniu sprawy brak jest podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji. Przedłożone przez Skarżącego dokumenty nie potwierdzają zaistnienia którejkolwiek z przesłanek do umorzenia należności w kwocie 5.400 zł. Skarżący nie wykazał, że jego możliwości płatnicze są w jakikolwiek sposób ograniczone. Organ odwoławczy podkreślił także, że argumenty wskazane w odwołaniu nie uprawdopodobniły zaistnienia przesłanek do umorzenia należności. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2005 r. Skarżący zwrócił się o ponowne wydanie decyzji w przedmiocie umorzenia kary pieniężnej, z powodu podeszłego wieku i likwidacji firmy. Podniósł, że załamanie finansowe spowodowane likwidacją firmy uniemożliwia mu jednorazową spłatę kary. Dodał, że samochód będący przedmiotem kontroli nie należał do jego firmy, dlatego nie sprawdził czy kierowca posiada wymagane dokumenty. Z powodu kontroli trwającej 4 godziny Skarżący poniósł stratę, gdyż nie zdążył rozwieźć na czas towaru. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek podejmując rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie Sąd oparł się na powodach innych niż w niej wskazane. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że stosownie do postanowień art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w stopniu dającym podstawę do jej uchylenia. Zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym ( Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2088 ze zm.) kary pieniężne nałożone przez inspektorów transportu drogowego stanowią dochody budżetu państwa. Spłaty należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów ustawy - Ordynacja podatkowa, przypadających na podstawie przepisów szczególnych państwowym jednostkom sektora finansów publicznych, na podstawie art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148, ze zm.), mogą być, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, umarzane, odraczane lub rozkładane na raty. Wykonując delegację zawartą w powoływanym przepisie Rada Ministrów w drodze rozporządzenia z dnia 16 stycznia 2001 r. określiła szczegółowe zasady i tryb umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłat należności, o których mowa w powyższej ustawie. Zgodnie z treścią § 4 rozporządzenia z 16 stycznia 2001 r. kierownicy państwowych jednostek budżetowych lub dysponenci części budżetowych, na wniosek dłużnika, mogą odroczyć termin spłaty całości lub części należności albo rozłożyć płatność na raty, biorąc pod uwagę możliwości płatnicze dłużnika oraz uzasadniony interes Skarbu Państwa. Z kolei stosownie do § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia należności pieniężne mogą być umarzane w całości lub części, w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która następuje, jeżeli wystąpi jedna z przesłanek określonych w pkt 1) – 4) tego przepisu, tj. gdy: 1) dłużnik - osoba fizyczna zmarł, nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawia ruchomości nie podlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w roku poprzedzającym umorzenie, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" do celów naliczania odpisu na zakładowy fundusz świadczeń socjalnych, 2) dłużnik - osoba prawna został wykreślony z właściwego rejestru osób prawnych przy jednoczesnym braku majątku, z którego można by egzekwować należność, a odpowiedzialność z tytułu należności nie przechodzi z mocy prawa na osoby trzecie, 3) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 oraz art. 218 § 1 pkt 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 października 1934 r. - Prawo upadłościowe Dz. U. z 2001 r. Nr 3, poz. 18), 4) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności lub postępowanie egzekucyjne okazało się nieskuteczne. Rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia należności oraz odroczenia terminu spłaty całości lub części należności albo rozłożenia płatności całości lub części należności na raty w odniesieniu do należności o charakterze administracyjno-prawnym zgodnie z § 7 pkt 1 rozporządzenia z 16 stycznia 2001 r. ma formę decyzji kierownika państwowej jednostki budżetowej lub kierownika państwowego zakładu budżetowego albo dysponenta części budżetowej. Zauważyć przy tym należy, iż Główny Inspektor Transportu Drogowego nie tylko zgodnie z art. 51 ust. 1 wykonuje wraz wojewódzkimi inspektorami transportu drogowego zadania Inspekcji Transportu Drogowego określone w ustawie o transporcie drogowym i zadania wynikające z odrębnych przepisów, ale także w myśl art. 53 ust. 1 tej ustawy jest centralnym organem administracji rządowej podległym ministrowi właściwemu do spraw transportu. Decyzja wydana przez organ o tak wskazanej pozycji ustrojowej jest decyzją administracyjną, a zgodnie z art. 1 pkt 1 k.p.a., w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie znajdą zastosowanie przepisy tej ustawy. Badając zaskarżoną decyzję pod kątem jej zgodności z przepisami prawa Sąd stwierdził, że nie spełnia ona wymogów określonych w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Stosownie do treści tych przepisów decyzja powinna zawierać uzasadnienie prawne jak i faktyczne. Jak wynika z akt sprawy Skarżący we wniosku z dnia 9 czerwca 2005 r. ubiegał się o rozłożenie na 10 lat orzeczonej kary pieniężnej. W odwołaniu od decyzji pierwszej instancji Skarżący, oprócz wniosku o rozłożenie na raty, zawarł wniosek o umorzenie części orzeczonej kary. W zaskarżonej decyzji wskazano, iż organ pierwszej instancji odmówił uwzględnienia wniosku o rozłożenie na raty nałożonej kary, podano także przesłanki którymi się kierował. Jedynym ustosunkowaniem organu drugiej instancji się do pierwotnego przedmiotu sprawy, jakim był wniosek o rozłożenie na raty kary pieniężnej, było stwierdzenie, iż Główny Inspektor Transportu Drogowego po ponownym rozpoznaniu sprawy nie dopatrzył się podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji. W pozostałej części decyzji rozważano aspekty prawne i faktyczne możliwości zastosowania § 3 rozporządzenia z 16 stycznia 2001r., dotyczącego umorzenia kary pieniężnej. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji. Podkreśla to NSA w wyroku z 14 sierpnia 1987r., IV SA 385/87: "Organ odwoławczy rozpatruję sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji". Zgodnie z art. 107 k.p.a. decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne decyzji- wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zaskarżona decyzja nie spełnia wyżej przedstawionych przesłanek. Organ w swej decyzji nie zawarł ani nie wyjaśnił podstawy prawnej § 4 rozporządzenia z 16 stycznia 2001r., również nie zawarł przytoczenia okoliczności faktycznych i ich oceny. W sprawie niniejszej chodzi o wydanie decyzji pozostawionej uznaniu administracyjnemu wymagają one szerszego uzasadnienia niż decyzję podejmowane w warunkach ustawowego skrępowania. Decyzję pozostają pod kontrolą sądu administracyjnego, jak każde inne ale zakres ich kontroli został inaczej ukształtowany. Sąd bada zgodność z prawem, a nie wnika w celowość wydania decyzji i rozstrzygnięcia sprawy w niej zawartego. Z tego też względu kontrola sądowa zmierza do ustalenia, czy przy jej wydawaniu nie przekroczono granic uznania administracyjnego i czy uzasadniono rozstrzygnięcie sprawy dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami( a nie tylko ogólnymi).B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wydanie 2, Warszawa 1998r., str 541-542. Stąd też tak ważna dla oceny prawidłowości decyzji jest prawidłowość zamieszczonego uzasadnienia. W ocenie Sądu okoliczność, że strona nie przedstawiła nowych okoliczności, czy też dowodów sama w sobie nie może stanowić jedynej przesłanki utrzymania decyzji pierwszoinstancyjnej w mocy, gdyż nie zwalnia ona organu odwoławczego z obowiązku ponownego rozpatrzenia całości sprawy i oceny prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji, wydanej w konkretnym stanie faktycznym, który powinien zostać gruntownie przeanalizowany. Organ odwoławczy musi zatem ocenić, czy w tym stanie faktycznym organ I instancji podjął właściwe rozstrzygnięcie. Może przy tym prowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, jeżeli uzna to za konieczne. Wobec powyższego Główny Inspektor, rozpoznając ponownie odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji odmawiającej rozłożenia na raty orzeczonej kary pieniężnej, powinien zbadać i należycie uzasadnić , czy w sprawie zachodziły warunki zastosowania przesłanek przewidzianych w § 4 i 5 rozporządzenia z 16 stycznia 2001 r. W tym stanie rzeczy, wobec ujawnienia naruszenia przepisów postępowania tj art. 107 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji, uznając, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości (art.152 p.p.s.a.).