II SA/Gd 553/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Gorski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Felicja Kajut, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Kaczmar, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 09 marca 2006r. sprawy ze skargi A. i P. Ż. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 maja 2005 r. nr [[...]] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego Oddala skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 9 marca 2005 r., nr [[...]] na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z ust. 4 oraz art. 80 ust. 2, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj: Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) i art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego nakazał A. i P. Ż. rozebrać obiekt budowlany wybudowany w warunkach samowoli budowlanej na działce nr [[...]], położonej w W. gmina K., , pełniący funkcję rekreacyjną. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu 20 lipca 2004 r. z urzędu wszczął postępowanie w sprawie obiektu budowlanego wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej na działkach nr [[...]] i [[...]], zlokalizowanych we W. Podczas przeprowadzonego w dniu 16 sierpnia 2004 r. dowodu z oględzin ustalono, że na działce nr [[...]], znajduje się parterowy obiekt budowlany o wymiarach 9,03 m. na 7,10 m. plus 2,25 m. na 2,95 m. wraz z tarasem częściowo zadaszonym, o konstrukcji drewnianej z poddaszem użytkowym w trakcie budowy, z dachem dwuspadowym, kryty blachodachówką. Obiekt posadowiony był na bloczkach betonowych nietrwale związanych z gruntem, posiadał instalację elektryczną, wodociągową i kanalizacyjną wewnętrzną. Według oświadczenia właścicieli, na budowę przedmiotowego obiektu nie posiadają oni pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Właściciele nie określili daty wybudowania obiektu, wobec tego organ przyjął, że obiekt jest w trakcie budowy. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane, w tym przebudowę, montaż i remont obiektu budowlanego, można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W związku z brakiem pozwolenia na budowę, organ postanowieniem z dnia 6 września 2004 r. nakazał stronom postępowania wstrzymanie prowadzonych robót budowlanych na działce [[...]] w W. oraz zobowiązał strony do przedstawienia w terminie do 28 lutego 2005 r. zaświadczenia Wójta Gminy o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; oraz innych wskazanych dokumentów i oświadczeń. Jednocześnie organ pouczył strony, że zgodnie z art. 48 ust. 1 w związku z art. 4 ustawy Prawo budowlane ma możliwość nakazania rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Strony nie dostarczyły w wyznaczonym terminie wymaganej dokumentacji a w dniu 2 marca 2005 r. wpłynął do organu ich wniosek o zawieszenie postępowania administracyjnego. Organ postanowił odmówić zawieszenia postępowania w sprawie rozbiórki. Organ stwierdził, że nałożone postanowieniem z dnia 6 września 2004 r. obowiązki nie zostały przez strony spełnione i zgodnie z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego należało podjąć decyzję o rozbiórce przedmiotowego obiektu budowlanego. Strony wniosły odwołanie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wskazując, że w kwietniu 2000 r. wystąpiły o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponieważ wniosek został rozpatrzony negatywnie przez Wójta Gminy sprawa ostatecznie trafiła do Naczelnego Sądu Administracyjnego i jest w trakcie rozpatrywania. Strony ponownie wystąpiły z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zagospodarowania i zabudowy w sierpniu 2004 r. ale postępowanie zostało zawieszone w związku z podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego wyżej wymienione działki. Strony stwierdziły, że nie z własnej winy nie dotrzymały terminu wyznaczonego przez organ I instancji na dostarczenie wskazanej dokumentacji. Ich zdaniem organ winien przychylić się do wniosku o zawieszenie niniejszego postępowania do czasu wydania wyroku przez Sąd, sporządzenia planu lub wydania decyzji przez Wójta. Wydanie decyzji o rozbiórce w sposób ewidentny narusza prawo własności i zasadę równości obywateli wobec prawa. Organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję organu I instancji powołał się na art. 45 ust. 1 i ust. 4 w związku z art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powtórzył za organem I instancji, że zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji pozwolenia na budowę. Ponieważ organ I instancji ustalił naruszenie tego przepisu przez fakt wybudowania przedmiotowego obiektu bez pozwolenia, był zobligowany do przeprowadzenia postępowania w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego. W trakcie tego postępowania zgodnie z procedurą przewidzianą w takich przypadkach zostało wydane postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych i nałożeniu określonych obowiązków (art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego). W myśl art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego w sytuacji niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1, tzn. rozbiórkę obiektu lub jego części. W niniejszej sprawie z uwagi na niewykonanie obowiązków określonych w postanowieniu, organ I instancji słusznie i zgodnie z prawem podjął decyzję o rozbiórce omawianego obiektu. Organ odwoławczy wytknął organowi I instancji, iż nieprawidłowo wydał decyzję o rozbiórce obiektu przed rozpatrzeniem w trybie odwoławczym zażalenia na postanowienie z dnia 3 marca 2005 r. o odmowie zawieszenia postępowania w sprawie. Jednakże wobec faktu, iż organ II instancji postanowieniem z dnia 20 kwietnia 2005 r. utrzymał w mocy w/w postanowienie uchybienie to nie miało wpływu na podjęcie decyzji przez organ I instancji. Dalej organ odwoławczy uznał, iż tocząca się przed sądem administracyjnym sprawa dotycząca decyzji Wójta Gminy z dnia 18 września 2000 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla działek nr [[...]] i [[...]] w W., utrzymanej w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu 26 kwietnia 2002 r., jak i planowane przez gminę K. podjęcie działań w celu sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu wsi W., nie mają wpływu na podjęte rozstrzygnięcie, gdyż organ nadzoru budowlanego jest obowiązany brać pod uwagę stan prawny obowiązujący w dniu wydania decyzji. Fakt, że strony w sierpniu 2004 r. wystąpiły o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego również nie może mieć znaczenia dla sprawy, ponieważ dotyczy przyszłych zamierzeń inwestycyjnych i nie ma związku z wybudowanym już samowolnie obiektem rekreacyjnym. Organ odwoławczy podkreślił, że ochrona własności, w tym możliwość dysponowania nieruchomością nie zwalnia od przestrzegania przepisów Prawa budowlanego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku A. i P. Ż. wnieśli o uchylenie decyzji organu II instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skarżący wskazali, że w kwietniu 2000 r. wystąpili o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania działek, jednakże Wójt Gminy K. niezgodnie z prawem wydał decyzję odmowną. W chwili wnoszenia skargi toczyło się postępowanie przed sądem administracyjnym w sprawie w/w decyzji. Zdaniem skarżących jeżeli sąd administracyjny podzieli ich stanowisko, iż odmowa wydania decyzji była bezprawna i powinni dysponować decyzją od 2000 r.; rozbiórka pociągnie za sobą nie tylko uzasadnione straty dla strony ale i dla gminy K., która będzie musiała zapłacić odszkodowanie. Skarżący wskazali, że w sierpniu 2004 r. wnieśli ponownie wniosek o wydanie decyzji warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, które zostało jednak zawieszone z uwagi na przystąpienie gminy K. do sporządzenia planu miejscowego dla przedmiotowych działek. Skarżący podali, iż wystąpili do organu I instancji o zawieszenie postępowania w sprawie samowoli budowlanej ponieważ organ winien poczekać na rozstrzygnięcie Sądu, sporządzenie planu lub wydanie decyzji przez Wójta. Niestety organ odmówi zawieszenia postępowania. W dalszej kolejności skarżący podnieśli, że nie ma powodów by ponosili konsekwencje błędów organów administracyjnych oraz złej organizacji pracy Sądu. Już w 2000 r. powinni mieć pozytywną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Skarżący podkreślili, że ochrona prawa własności jest przez sądownictwo europejskie traktowana bardzo rygorystycznie i spowodowała już nie raz stwierdzenie naruszenia przez Polskę prawa międzynarodowego. W ich ocenie decyzja o rozbiórce spowoduje, iż dojdzie z winy organu do nierównego traktowania obywateli znajdujących się w identycznej sytuacji faktycznej i prawnej. Na sąsiednich działkach bowiem zlokalizowanych jest kilkadziesiąt postawionych bez zezwolenia obiektów budowlanych, a organ wszczął postępowania tylko w kilku przypadkach, wskazując przy tym niemożliwy do dotrzymania termin dostarczenia dokumentów. W innych przypadkach zgodnie z informacjami uzyskanymi od właścicieli działek i pracowników organów, postępowania mają zostać dopiero wszczęte a zakreślony termin (po uchwaleniu planu) umożliwi legalizację obiektów. Doprowadzi to do sytuacji w której jedne obiekty zostaną rozebrane a stojące na działkach obok, wybudowane w tym samym czasie, zalegalizowane. Takie zróżnicowanie obywateli jest w świetle orzecznictwa Europejskiego Trybunału niedopuszczalne, narusza Konstytucję RP oraz Konwencję o ochronie praw człowieka. Zdaniem skarżących aby doprowadzić do zrównania praw wszystkich właścicieli działek winno nastąpić zawieszenie postępowań już wszczętych. Ponadto skarżący wskazali, że decyzję organu I instancji nakazującą rozbiórkę wydano przed rozpatrzeniem zażalenia na odmowę zawieszenia postępowania co wymaga, aby decyzja została uchylona jako przedwczesna. W ich ocenie, po zakończeniu wszczętych wcześniej postępowań w sprawie decyzji o warunkach zabudowy i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, możliwa będzie legalizacja wybudowanego obiektu. Sporny obiekt umożliwia prawidłowe zagospodarowanie działki w okresie ubiegania się przez skarżących o pozwolenie na budowę lub wskazania innego racjonalnego sposobu zagospodarowania działki. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, iż kwestia zawieszenia postępowania została rozstrzygnięta ostatecznym postanowieniem z dnia 20 kwietnia 2005 r., które zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. W piśmie procesowym z dnia 6 lutego 2006 r. skarżący poinformowali Sąd, iż dnia 23 lipca 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wydał wyrok uchylający decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego i poprzedzającą ją decyzje Wójta Gminy K. odmawiającą wydania decyzji ustalającej warunku zabudowy i zagospodarowania terenu dla w/w działek. W chwili obecnej Wójt przygotowuje decyzję ustalającą warunki zagospodarowania i zabudowy. Zdaniem skarżących wynika z tego, że już dawno powinni dysponować decyzją o warunkach zabudowy i w konsekwencji pozwoleniem na budowę, a brak tych rozstrzygnięć obciąża Wójta Gminy K. W ocenie skarżących ochrona porządku prawnego nie może być argumentem w sytuacji, gdy zgodny z przepisami obiekt budowlany powstał po pięciu latach oczekiwania na wydanie decyzji i jest zgodny z postanowieniami tej decyzji. Skarżący jeszcze raz podnieśli, że rozbiórka obiektu spowoduje nieodwracalne skutki. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego co do zasady prace budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji pozwolenia na budowę. Zgodnie z materiałem zebranym w postępowaniu administracyjnym właściciele przedmiotowego obiektu budowlanego winni wykazać się pozwoleniem na jego budowę . W nawiązaniu do w/w przepisu art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego wymaga aby właściwy organ nakazał, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Z kolei ust. 2 tego artykułu w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organ odwoławczy przewidywał, że jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzenny, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, i nie narusza przepisów, w tym techniczno – budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Postanowieniem z dnia 6 września 2004 r. organ I instancji nałożył na skarżących obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie m.in. zaświadczenia Wójta Gminy K. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania terenu albo ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania tereny, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego). Skarżący obowiązków nie wypełnili. Co istotne postanowieniem tym nie zobowiązywano skarżących do przedstawienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Przepis art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego stanowi, że w przypadku nie spełnienia w wyznaczonym terminie obowiązku dostarczenia dokumentów o których mowa w ust. 3 , stosuje się przepis ust. 1. Biorąc pod uwagę wskazane wyżej przepisy oraz postępowanie organu I instancji nie można stwierdzić, iż nastąpiło naruszenie przez organ prawa materialnego w niniejszej sprawie. Odnosząc się do zarzutów skargi należy wskazać, iż prawo własności jako jedno z podstawowych praw obywatela korzysta z bardzo szerokiej ochrony prawnej. Zakres i ochrona tego prawa są ujęte w art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP. Prawo własności ma swoje granice, które wyznaczają przepisy prawa określone np. w Kodeksie cywilnym, przepisach o ochronie środowiska, o planowaniu przestrzennym, Prawie budowlanym, Prawie wodnym. Innymi słowy prawo własności nie zapewnia ochrony w sytuacjach, gdy przepisy szczególne pozwalają na ingerencję w to prawo, oczywiście pod warunkiem, że nie naruszają istoty tego prawa. Z pewnością przepisem w sposób legalny ograniczającym prawo własności jest art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Szerzej na temat zgodności art. 48 Prawa budowlanego z Konstytucja RP wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 1999 r., P 2/98 (OTK 1999/1/2). Organy administracji publicznej i sądy muszą stosować obowiązujące prawo w tym w/w art. 48 Prawa budowlanego. Sąd zwraca uwagę, iż nie można przyjąć jak chcą tego skarżący, iż nowa decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydana w następstwie uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 1455/02 decyzji Wójta Gminy z dnia 18 września 2000 r. i decyzji SKO z dnia 26 kwietnia 2002 r. może mieć wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Sąd nie uwzględnił zarzutu nierównego traktowania skarżących i innych właścicieli działek sąsiednich ponieważ, zajmuje się daną spraw i badaniem czy jej rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem. Sąd nie ma uprawnień do wypowiadania się na temat jakie i kiedy środki prawne winny być podjęte w stosunku do obiektów budowlanych na terenie innych sąsiednich działek. Te zagadnienia rozstrzyga uprawniony organ administracyjny. Natomiast Sąd zgadza się z zarzutem skarżących, iż organ I instancji dopuścił się uchybienia o charakterze procesowym ponieważ wydał decyzję kończącą postępowanie nieoczekując na rozpatrzenie zażalenia od postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 marca 2005 r. o odmowie zawieszenia postępowania. W ocenie Sądu wydanie rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej w sytuacji gdy nie została ostatecznie rozstrzygnięta możliwość zawieszenia postępowania narusza prawo. W niniejszej sprawie decyzja organu I instancji został wydana w dniu 9 marca 2005 r. i doręczona skarżącym w dniu 11 marca 2005 r., podczas gdy rozpatrzenie zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nastąpiło w dniu 20 kwietnia 2005 r. Sąd doszedł jednak do przekonania, iż wskazane uchybienie proceduralne nie miało jednak istotnego wpływu na wynik sprawy. Zwłaszcza, że przedmiotowe postanowienie organu I instancji zostało utrzymane w mocy przez organ II instancji i nastąpiło to jeszcze przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Z uwagi na podane wyżej okoliczności Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.