IV SA/Wa 2074/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie Asesor WSA Danuta Szydłowska,, Asesor WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant Julia Dobrzańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2006 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1.uchyla zaskarżoną decyzję 2.orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej A. K. kwotę 500 ( pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Prezydent Miasta W. decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2005r., po rozpoznaniu wniosku Burmistrza Dzielnicy [...], ustalił warunki zabudowy i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji celu publicznego polegającej na budowie i modernizacji ulicy [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...]w dzielnicy [...]. Odwołanie od niniejszej decyzji wnieśli A. K., P. F., B. K., I. K., H. K. i R. K., wskazując między innymi, iż planowana 11 metrowa ulica nie ma żadnego uzasadnienia. Sąsiadujące ulice stanowią bowiem doskonałe połączenie pomiędzy ul. [...] a [...]. Ponadto budowę ulicy planuje się na działkach właścicieli mieszkających po jednej stronie tej drogi, co jest niezgodne z zasadami praworządności. Ponadto wskazują na naruszenie art. 6,7,8 Kpa oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez budowę i modernizację drogi na działkach prywatnych bez uwzględnienia wymagań ochrony środowiska, ładu przestrzennego, walorów i mienia oraz potrzeb osób niepełnosprawnych oraz nieuzasadnione wydawanie publicznych pieniędzy na zbędną inwestycję. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy decyzję Nr [...] Prezydenta Miasta W. z dnia [...] czerwca 2005r. ustalającą warunki zabudowy i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji celu publicznego polegającej na budowie i modernizacji ulicy [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] w dzielnicy [...]. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż zgodnie z art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. W ocenie organu decyzja organu I instancji została wydana zaś zgodnie z przepisami prawa. Jednocześnie wskazano, iż wykonanie inwestycji będzie możliwe dopiero po uzyskaniu przez inwestora pozwolenia na budowę. Przedmiotem postępowania, dotyczącego ustalenia warunków zabudowy, jest zaś jedynie ustalenie warunków jakim winna odpowiadać projektowana inwestycja. Wydanie decyzji nie przesądza zatem o pozwoleniu na budowę, a tym bardziej nie przyznaje inwestorowi jakichkolwiek uprawnień w stosunku do terenu, ani też nie narusza prawa własności ich właścicieli, sąsiadów czy też jakichkolwiek praw osób trzecich. Od decyzji tej wniosła skargę A. K. Wskazując, iż decyzja organu I instancji jest niezgodna z prawem, bowiem rzeczywista długość ulicy [...] wynosi 500 m a nie 950 m. Projekt inwestycji jest niezgodny z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj jej art., 1,2,9,10,54. Wskazała ponadto, iż o prowadzonym przez Prezydenta W. postępowaniu dowiedziała się przypadkowo, czytając zawiadomienie wywieszone na słupie w lutym 2005r. Zgodnie z projektem planowanej inwestycji jej działka zostanie pomniejszona o 300 m, przez co pozbawiona ona zostanie całego ogrodu, na co się nie zgadza. Wskazuje również, iż planowana 11 metrowa droga poszerzona zostanie kosztem tylko osób mieszkających po jej jednaj stronie. Jednocześnie strona skarżąca podnosi, iż nie widzi racjonalnego uzasadnienia dla konieczności budowy tak szerokiej drogi, która przy istniejącym połączeniu komunikacyjnym na tym terenie z powodzeniem może być ulicą 4 m, jednokierunkową. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia 8 listopada 2005r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze poinformowało o okoliczności wydania przez Prezydenta W. postanowienia Nr [...] z dnia [...] października 2005r. prostującego z urzędu nieścisłości w decyzji nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego [...] czerwca 2005r., dotyczącej długości planowanej inwestycji . Wskazując iż powinna ona wynosić 491 m a nie, jak wskazano w decyzji organu I instancji 950 m. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne kontrolują więc akty i czynności organów administracji z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. W niniejszej sprawie kontroli poddano decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., z dnia [...] sierpnia 2005 r., utrzymującą w mocy decyzję Nr [...]Prezydenta Miasta W. z dnia [...] czerwca 2005r. o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie i modernizacji ulicy [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] w dzielnicy [...] Należy zatem wskazać, iż decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jak również decyzja o ustalaniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego "z wyłączeniami i modyfikacjami określonymi w ustawie z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U Nr 80, poz. 7171 z poźn. zm- zwana w dalszej części ustawą)". Stanowisko to jako najzupełniej prawidłowe, znalazło potwierdzenie m.in. w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 1995 r. sygn. akt VI SA 13/95 (ONSA 1995, z. 4, poz. 154), a także w licznych orzeczeniach Sądu, a w tym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 1997 r. sygn. akt II SA/Wr 1013/96 z aprobującą glosą B. Adamiak. Z założenia, iż decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, wynikają określone konsekwencje, a między innymi taka, iż winna ona spełniać wymogi określone w art. 107 Kpa w tym stosownie do § 1 powyższego artykułu powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Ponadto, należy wskazać, iż obok wymogów określonych w Kpa, decyzja ustalająca lokalizację inwestycji celu publicznego, warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, winna także zgodnie z art. 54 ustawy określać rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczone na mapie o odpowiedniej skali. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem wymogów określonych w art. 107 Kpa. Nie zawiera ona bowiem uzasadnienia faktycznego oraz prawnego, co zdaniem Sądu stanowi naruszenie prawa skutkujące koniecznością jej uchylenia. Wskazać bowiem należy, iż zarówno z zasad ogólnych postępowania administracyjnego (art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a.), jak z treści art. 107 § 1 i 3 k.p.a. wynika, że strona powinna wiedzieć, na jakiej podstawie faktycznej i prawnej wydano decyzję w sprawie. A zatem podnieść należy, iż uzasadnienie faktyczne decyzji organu II instancji winno opierać się na racjonalnych przesłankach, wynikających z analizy faktycznych okoliczności sprawy oraz stanu prawnego odnoszącego się do terenu na którym projektowana jest inwestycja celu publicznego. Bazą rozstrzygnięcia powinien być opis zawarty we wniosku, który także podlega weryfikacji, m.in. pod kątem właściwego obszaru oddziaływania inwestycji, określeniu jej wpływu na środowisko, w odniesieniu do wyników analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, stanu prawnego i faktycznego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, zapewnienia ochrony interesów osób trzecich. Organ do którego wpływa odwołanie od decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 kpa, stosownie do której każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania, przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji, winien więc dokonać nie weryfikacji decyzji organu I instancji, a ponownie rozpoznać sprawę administracyjną ( por. B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980, s. 144 i nast.). Tymczasem w rozpoznawanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., rozpoznając sprawę na skutek odwołania, w uzasadnieniu wskazało jedynie na ogólny cel wydania decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego. Nie przedstawiło zaś w ogóle okoliczności sprawy w zakresie o jakim mowa powyżej. Organ nie odniósł się również do zarzutów odwołujących, dotyczących celu planowanej inwestycji i jej przebiegu. W konsekwencji, jak słusznie wskazuje strona skarżącą wątpliwości mogą budzić motywy, którymi kierował się organ ustalając warunki zabudowy dla budowy drogi o długości niespełna 491m i szerokości 12 m. Ponadto należy wskazać, iż niedopuszczalnym jest pominięcie całkowicie przez organ wyjaśnienia kwestii planowanego przebiegu inwestycji. W odwołaniu strony podniosły, iż nie zgadzają się na niczym nieuzasadnione poszerzenie ulicy oraz sposób w jaki ma to być dokonane, tzn. poprzez poszerzenie drogi jedynie kosztem działek położnych po jej jednej stronie, przez co jak wskazują odwołujący się ich działki zostaną znacznie okrojone. Należy zatem wskazać, iż w sytuacji gdy realizacja planowanej inwestycji celu publicznego dokonana ma być kosztem ograniczenia prawa własności osób trzecich, obowiązkiem organu jest szczegółowe i wyczerpujące wyjaśnienie okoliczności sprawy, a w konsekwencji zawarcie uzasadnienia wskazującego na motywy, którymi kierował się organ wydając rozstrzygniecie w tym zakresie. Strona postępowania musi mieć bowiem zapewnioną pełną ochronę jej interesów prawnych, oraz możliwość egzekwowania swych praw, co w sytuacji gdy nie organ nie wskazuje na przesłanki którymi kierował się wydając decyzję, jest w znacznym stopniu utrudnione. Uznając, iż zaskarżona decyzja nie zawiera również uzasadnienia prawnego, Sąd miał na uwadze, iż uzasadnienie prawne poprzez przyporządkowanie stanu faktycznego sprawy (rodzaju inwestycji, jej skutków, stanu prawnego, położenia) wskazywać winno przepisy prawa, które normują sytuację danego terenu (np. ochronę przyrody-, ochronę środowiska, ochroną interesów osób trzecich itp). Tymczasem z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika jedynie, iż decyzja organu I instancji jest zgodna z przepisami prawa. Organ odwoławczy nie przywołał jednak żadnych przepisów w oparciu o które dokonał powyższego ustalenia. Ponadto należy wskazać, iż zaskarżona decyzja nie określa w ogóle do jakiej kategorii dróg w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 2004r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004r. Nr 204 poz. 2086 z późn.zm) ulica dla której organ ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu została zaliczona. Okoliczność ta ma zaś istotne znaczenie z uwagi np. dopuszczalną prawnie szerokość ulicy, zakresu uzgodnień wymaganych przepisami prawa dla tego rodzaju inwestycji np. z zakresu ochrony środowiska, itp. O wadliwości postępowania odwoławczego przeprowadzonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. świadczy również okoliczność, że w toku postępowania pominął on całkowicie kwestię, na którą zwróciła uwagę strona skarżąca, iż planowana inwestycja ma długość 491 m, jak wynika z treści korygującego postanowienia Nr [...] z dnia [...] października 2005r. organu I instancji, a nie 950 m. Rozpoznając ponownie sprawę organ winien odnieść się także do podniesionej przez stronę skarżącą okoliczności, usytuowania planowanej inwestycji "nieopodal" Rezerwatu Przyrody [...], dokonując w tym zakresie stosownej analizy. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ww ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 205 § 1 tej ustawy. Wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nastąpiło na podstawie art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.