II SA/Wr 447/04

W IMINIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 13 marca 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia NSA Halina Kremis (spraw.) Asesor WSA Alicja Palus Protokolant Magda Mikus po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2006 r. sprawy ze skargi Elektrowni Wodnej we W. Sp. z o.o. na decyzję Wojewody D. z dnia [...]Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego oddala skargę. Decyzją z dnia [...]Nr [...], wydaną na podstawie art. 104 i 105 kpa, Starosta O. umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego - decyzji Wojewody D. z dnia [...]znak [...]- w części dotyczącej wykonywania obiektu energetyki wodnej. Swoje stanowisko organ I instancji uzasadnił tym, iż zgodnie z art. 138 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1229 ze zm.) stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego może nastąpić na wniosek strony lub z urzędu. Z takim wnioskiem w niniejszej sprawie wystąpiło Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowe "A Sp. z o.o. w O. w dniu [...]domagając się stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego znak [...]w części dotyczącej wykonywania urządzenia wodnego. W myśl art. 135 Prawa wodnego stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego może nastąpić, jeżeli: upłynął okres, na który zostało wydane pozwolenie wodnoprawne, zakład zrzekł się uprawnień ustalonych w tym pozwoleniu lub zakład nie rozpoczął wykonywania urządzeń wodnych w terminie 2 lat od czasu, kiedy pozwolenie wodnoprawne na wykonanie urządzeń wodnych stało się ostateczne. Jak dalej wskazał organ, przedmiotowe pozwolenie wodnoprawne wydane zostało na czas oznaczony do dnia [...]. dla J.i I. W. Prawa i obowiązki wynikające z pozwolenia przejęła w dniu [...]na mocy aktu notarialnego oraz art. 134 Prawa wodnego Elektrownia Wodna w W. Sp. z o.o. W dniu [...]Burmistrz Miasta O. określił decyzją Nr [...]warunki zabudowy i zagospodarowania tereny dla inwestycji polegającej na modernizacji tej elektrowni. Ww. decyzja realizuje tzw. II etap modernizacji B O. [...], określony w pkt. 1.7 i III.2 pozwolenia wodnoprawnego, polegający na zwiększeniu poboru wody z 5 m3/s do 20 m3/s. Pozwolenie przewiduje modernizację elektrowni w dwóch etapach. Pierwszy z nich został już wykonany i umożliwiał pobór wody w ilości 5 m3/s. Drugi etap modernizacji związany jest z montażem turbin "[...]" i wykorzystaniem potencjału energetycznego M.. Wymiana turbiny, jako część procesu modernizacji elektrowni, powoduje konieczność przeprowadzenia takich robót jak rozbiórka istniejącego budynku elektrowni, pogłębienie kanału energetycznego oraz budowa nowego budynku elektrowni. Zgodnie z art. 9 pkt 19e Prawa wodnego urządzeniami wodnym jest obiekt energetyki wodnej a nie turbina. Stąd w ocenie organu I instancji, do czasu jej montażu, na obecnym etapie robót, nie jest zasadne twierdzenie o niezgodności inwestycji z warunkami pozwolenia wodnoprawnego. Elektrownia Wodna we W. Sp. z o.o. realizuje bowiem II etap modernizacji B O. [...]. Ponadto Starosta O. wskazał, iż realizacja inwestycji - modernizacji B O. [...] - przez Elektrownię Wodną we W. Sp. z o.o. nie naruszała interesu PHU "B" Sp. z o.o. w O., ponieważ ww. podmiot posiada obowiązujące pozwolenia wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód celów energetycznych. W konkluzji organ I instancji postanowił oddalić zarzuty PHU "B" Sp. z o.o. w O. i umorzyć postępowanie z podanych wyżej przyczyn. Uznano bowiem, że nie ma wystarczających przesłanek do stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego z art. 135 pkt 3 Prawa wodnego, a co z tym idzie postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Odwołanie od powyższej decyzji wniosło Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowe "B Sp. z o.o. w O. domagając się zastosowania instytucji reformacji i orzeczenia co do istoty sprawy, gdyż zachodzą przesłanki do wydania decyzji merytorycznej. Zdaniem odwołującego się organ I instancji niewłaściwie zastosował przepis art. 105 kpa przewidując umorzenie postępowania, które z jakichkolwiek przyczyn stało się bezprzedmiotowe, bowiem żadna z przyczyn umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Ponadto strona zarzuciła dokonanie błędnej oceny stanu prawnego i stanu faktycznego. Pozwolenie wodnoprawne przewidywało wykonanie określonych robót w dwóch etapach. Etap pierwszy został zrealizowany w ustalonym terminie, tj. przed dniem [...], natomiast etap II nie został dotąd podjęty i wskutek realizacji odmiennej inwestycji stał się bezprzedmiotowy. Jak dalej podniosła strona, z decyzji wydanej w 1991 r. wynika, że etap drugi miał polegać na umocowaniu nowej turbiny. Nie został określony jednak termin jej montażu, ani żadne dodatkowe warunki przede wszystkim techniczno-budowlane. Odwołujący się wywiódł stąd, że etap II miał polegać na montażu turbiny poprzez zastąpienie starej nową o zwiększonej wydajności. Nie dotyczył on jednak prowadzenia robót polegających na odbudowie, rozbudowie, przebudowie lub rozbiórce urządzeń wodnych. Roboty takie oznaczają wykonywanie urządzeń wodnoprawnych, których prowadzenie jest dozwolone wyłącznie na podstawie pozwolenia wodnoprawnego. Skoro roboty, polegające na rozbiórce istniejącego budynku elektrowni, pogłębieniu kanału energetycznego oraz budowie nowego budynku elektrowni, podejmowane przez inwestora w niniejszej sprawie nie zostały oparte na pozwoleniu wodnoprawnym, stanowią one w świetle obowiązującego Prawa wodnego samowolę wodną i podlegają z mocy prawa rozbiórce na koszt inwestora (art. 64 ust. 5). Odwołujący nie zgodził się zatem z twierdzeniem organu I instancji, że montaż turbiny jest częścią II etapu procesu modernizacji elektrowni określonym w pozwoleniu wodnoprawnym. Nadto strona podniosła, iż zagadnienie naruszenia interesu odwołującego się przez realizację inwestycji nie była przedmiotem wniosku, a mimo to Starosta O. zawarł w swojej decyzji rozważania na ten temat. Czy faktycznie inwestycja oddziaływuje na interes strony powinno zostać stwierdzone dopiero w odrębnym postępowaniu związanym z pozwoleniem na wykonywanie urządzeń wodnych oraz na szczególne korzystanie z wód. Zdaniem odwołującego się wyłączenie inwestycji spod kontroli wstępnej organów powołanych do udzielenia pozwoleń wodnoprawnych na wykonywanie urządzeń wodnych narusza także interes publiczny, bowiem organy decyzyjne pozbawione są możliwości oceny realizowanych przedsięwzięć z punktu widzenia np. ochrony przeciwpowodziowej. W konkluzji strona podniosła, że wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego z 1991 r. w części wykonania II etapu modernizacji zasługuje na pozytywne rozpatrzenie, gdyż spełnione są ustawowe przesłanki wydania takiej decyzji, tj. zakład nie rozpoczął wykonywania urządzeń wodnych w terminie 2 lat od dnia, w którym pozwolenie wodnoprawne na wykonanie takich urządzeń stało się ostateczne. Stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych uzasadnia, zdaniem strony, zarazem stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia w jego części dotyczącej szczególnego korzystania z wód do celów energetycznych na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 kpa. W dniu [...]Wojewoda D. wydał na podstawie art. 138 § 2 kpa decyzję Nr [...], którą uchylił decyzję Starosty O. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu stwierdzono, iż termin na zrealizowanie II etapu modernizacji elektrowni upłynął w dniu [...] (rozdz. I decyzji z dnia [...]). Oznacza to, że strona nie posiada ważnego pozwolenia na modernizację urządzeń wodnych elektrowni i nie może przystąpić do realizacji prac modernizacyjnych. Zgodnie więc z art. 138 ust. 1 w związku z art. 135 pkt 1 ustawy - Prawo wodne, organ ma podstawy do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w tej części. Tymczasem organ I instancji, mimo iż odwołał się w uzasadnieniu swojej decyzji do treści ww. artykułów prawa materialnego to umorzył postępowanie na podstawie art. 105 § 1 kpa uznając je za bezprzedmiotowe. Jak wskazał dalej organ odwoławczy, postępowanie jednak nie jest bezprzedmiotowe, gdyż w sytuacjach, w których upłynie termin ważności, prawo nakazuje stwierdzić wygaśnięcie decyzji. Organ jest przy tym obowiązany określić, czy decyzję o wygaśnięciu podejmuje z urzędu czy na wniosek strony. W tym stanie rzeczy Wojewoda D. orzekł jak w sentencji. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła Elektrownia Wodna we W. Sp. z o.o. podnosząc, iż Wojewoda D. oparł swoją decyzję na stwierdzeniu, że termin na zrealizowanie II etapu modernizacji elektrowni upłynął [...], co ma jednoznacznie wynikać z zapisu pierwszego punktu decyzji Urzędu Wojewódzkiego z dnia [...]. Strona uznała stwierdzenie to za istotnie rozmijające się ze stanem faktycznym bowiem zgodnie z decyzją Urzędu Wojewódzkiego z dnia [...] J. i I. W.uzyskali pozwolenia na odbudowę i modernizację B O. [...] z terminem do dnia [...]. Do tego czasu miała zostać dokonana odbudowa elektrowni i jej uruchomienie (etap I). Termin przeprowadzenia modernizacji nie został bliżej określony, o czym świadczą zapisy decyzji (pkt I.7 i III.1) oraz logika faktów (jak wskazuje strona nie celowe byłoby montować turbinę gorszą, jeśli za 2-3 miesiące należałoby ją wymienić na inną). Udowodnić to mogą również zeznania świadków. Pozwolenie na korzystanie z wody zostało wydane do 2020 r. na 5 m3/s - etap I i docelowo bez podania terminu na 20 m3/s - etap II. Skarżący wskazał ponadto, iż z uwagi na przeciągającą się odbudowę jazu klapowego termin uruchomienia elektrowni na dzień [...], określony w decyzji z dnia [...], nie został dotrzymany. W tej sytuacji właściciele elektrowni wystąpili do Urzędu Wojewódzkiego we W. o zmianę decyzji, w efekcie czego została wydana decyzja z dnia [...], w której termin uruchomienia elektrowni określono do dnia [...]Termin ten został dotrzymany. W decyzji tej powtórzone zostało pierwsze zdanie z I punktu decyzji pierwotnej ze zmienioną datą, ale również ze sformułowaniem "na odbudowę i modernizację". Na tej podstawie Wojewoda D. uznał, że upłynął termin na wykonanie modernizacji elektrowni. Chodziło jednak nie o modernizację, ale o uruchomienie, o czym świadczy treść tej decyzji. Biorąc pod uwagę powyższe skarżący stwierdził, iż organ II instancji naruszał przepisy prawa poprzez niedopełnienie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. W świetle przedstawionych argumentów i dowodów strona wniosła uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu była wydana przez Wojewodę D. na podstawie art. 138 § 2 kpa decyzja z dnia [...]uchylająca w całości decyzję organu I instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kwestią, która podlegała kontroli sądowej było zatem zastosowanie przez organ orzekający art. 138 § 2 kpa, zgodnie z treścią którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis art. 138 § 2 kpa jest wyjątkiem od zasady dwuinstancyjności, zgodnie z którą organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Uprawnia on organ odwoławczy do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. "Typ decyzji kasacyjnej wydanej na podstawie art. 138 § 2 kpa różni się od decyzji kasacyjnej typowej tym, że może być zastosowany wtedy, gdy organ odwoławczy stwierdzi istnienie podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy tego typu decyzji kasacyjnej jest ograniczona przez to, że art. 138 § 2 w związku z art.136 kpa przyjmuje jako przesłankę wydania tego typu decyzji określony zakres czynności postępowania wyjaśniającego, a mianowicie "rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części". (zob. wyrok NSA z dnia 28 września 2001 r., V SA 239/01, LEX nr 50105). Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Wojewoda D. uchylił decyzję Starosty O. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Przyczyną podjęcia decyzji kasacyjnej w tej sprawie była konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w celu rozstrzygnięcia merytorycznie sprawy w istocie w całości. Trzeba bowiem zaznaczyć, iż decyzja organu I instancji jest decyzją umarzającą postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe. Skoro organ I instancji nie rozstrzygnął sprawy merytorycznie i nie przeprowadził szczegółowego postępowania wyjaśniającego, to aby to postępowanie odpowiadało normom ustawowym, winno być przeprowadzone w całości, w szczególności z uwzględnieniem (ewentualnych) wniosków dowodowych strony skarżącej. Gdyby bowiem organ odwoławczy orzekł merytorycznie i stwierdził podstawy do wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawneo, orzekłby (jak wcześniej wskazano) z niekorzyścią dla strony skarżącej, bez możliwości złożenia odwołania od takiej decyzji (jako drugoinstancyjnej), a co za tym idzie sprzecznie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Reasumując, podjęcie w takiej sytuacji decyzji kasacyjnej przez organ II instancji, w ocenie Sądu, mieściło się w porządku prawnym. Dodatkowo wskazać należy, iż wydanie decyzji kasatoryjnej przez Wojewodę D. było - w istocie - korzystnym rozstrzygnięciem dla strony skarżącej. Jak bowiem wynika z uzasadnienia skarżonej decyzji Wojewoda wyraził w niej pogląd, iż istniały podstawy prawne do stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego. Natomiast w sytuacji uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania strona będzie miała zagwarantowane w pełni prawo do obrony swych praw. Z art. 138 § 2 kpa nie wynika bowiem, że organ pierwszej instancji jest związany poglądem prawnym lub wskazówkami wyrażonymi w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej. Odnosząc się do rozstrzygnięcia organu I instancji należy zauważyć, iż jego podstawę stanowił przepis art. 105 kpa. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, wobec którego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to zatem brak przedmiotu postępowania, którym jest konkretna sprawa, a w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu (zob. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2003 r., sygn. akt III SA 2225/01, Biul. Skarb. 2003/6/25). W ocenie Sądu umorzenie postępowania przez Starostę O. w sprawie wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego było co najmniej przedwczesne. Wskazać także wypada, iż w sytuacji, gdy decyzja organu I instancji jest wadliwa, a w szczególności gdy jest to decyzja umarzająca postępowanie administracyjne, podjęta bez przeprowadzenia szczegółowego postępowania dowodowego, merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy stanowiłoby również naruszenie zasady dwuinstancyjności. Rozpatrując niniejszą sprawę Sąd doszedł do przekonania, iż nie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego a rozstrzygnięcie organu II instancji mieściło się w porządku prawnym. Obligowało to do oddalenia skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na marginesie należy wskazać, że już po wyeliminowaniu decyzji organu I instancji z obrotu prawnego Starosta O. wydał w dniu [...]decyzję Nr [...], którą stwierdzono wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] w części wykonania modernizacji elektrowni wodnej. Decyzja ta może być zaskarżona w toku instancji w postępowaniu administracyjnym, może także podlegać kontroli sądu administracyjnego, poprzez złożenie od niej skargi. Stąd orzeczono jak w sentencji.