VII SA/Wa 1341/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, , Sędzia WSA Mariola Kowalska, Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Protokolant Monika Sosna-Parcheta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2006 r. sprawy ze skargi "T." Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę skargę oddala. Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] lipca 2003r. działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1 art. 34 ust. 4, art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( Dz.U. nr 106 poz. 1126 z 2000r. ze zm.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) – zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę dla Z. R. - Prezesa "T." Sp. z o.o. dla zamierzenia budowlanego: tor saneczkowy typu "W." z obiektami towarzyszącymi (wiata obsługi i wiata widokowa z małą gastronomią) oraz przyłączami wody, kanalizacji kabla zasilającego NN zlokalizowanego w K. przy [...], na działce [...] obr. [...]/ wodociąg działka Nr [...] obr. [...], kanalizacja sanitarna działka nr [...] obr. [...], kabel NN działka Nr [...], [...] obr. [...]. Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] kwietnia 2005r., działając na podstawie art. 104 § 1 art. 156 § 1 i art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98 poz. 1071 z późn.zm.) oraz art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003r. nr 207, poz. 2016 z późn.zm.) po wszczęciu z urzędu postępowania – stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] lipca 2003r. Po przeprowadzeniu analizy akt sprawy organ I instancji stwierdził, iż decyzja udzielająca pozwolenia na budowę jest niezgodna z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W szczególności, pozwolenie na budowę wydano dla Z. R. - Prezesa "T." Sp. z o.o., czyli dla podmiotu innego niż adresat decyzji z dnia [...] czerwca 2002r., która skierowana była do Agencji [...]. Projekt budowlany i udzielone pozwolenie na budowę obejmowało znaczenie szerszy zakres inwestycji, niż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania trenu, która nie obejmowała budowy wodociągu i kanalizacji sanitarnej oraz zabudowy działek Nr [...] i Nr [...]. Wojewoda Małopolski wskazał również, iż z treści decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że planowana inwestycja to tor saneczkowy z niewielkimi obiektami towarzyszącymi (gastronomia), natomiast pozwolenie na budowę obejmuje tor saneczkowy z obiektami towarzyszącymi (wiata obsługi i wiata widokowa z małą gastronomią), przy czym w zatwierdzonym projekcie budowlanym znajduje się lokalizacja trzech obiektów kubaturowych (wiata obsługi i dwie wiaty widokowe z funkcją gastronomiczną). W opinii organu, niezgodna jest również lokalizacja kabla NN, bowiem jak wynika z treści decyzji udzielającej pozwolenie na budowę przebiega on przez działki Nr [...] i [...], co jest niezgodne z przebiegiem kabla uzgodnionym w Z. i przedstawionym w zatwierdzonym projekcie zagospodarowania terenu. W świetle powyższego uznać należało, iż rażąco naruszono art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, który obliguje organ administracji architektoniczno-budowlanej do sprawdzenia przed wydaniem pozwolenia na budowę zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wskazane niezgodności naruszają także dyspozycję art. 32 ust. 4 i 33 ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Wniosek o pozwolenie na budowę złożony został przez "T." Sp. z o.o., natomiast pozwolenie na budowę udzielone zostało jedynie dla Z. R. - Prezesa niniejszej spółki, a zatem decyzja z dnia [...] lipca 2003r. skierowana została do osoby fizycznej nie będącej wnioskodawcą. Ponadto inwestor załączył do wniosku umowę dzierżawy stanowiącą dowód do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, która nie obejmowała zgody na wykorzystanie terenu na cel budowy urządzeń i budynków trwale związanych z gruntem. Naruszony został zatem art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, gdyż inwestor nie mógł uzyskać pozwolenia na inwestycję, której przedmiotem były obiekty kubaturowe (wiata obsługi i dwie wiaty widokowe z gastronomią) posiadające stałe fundamenty. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2005r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. 2000r., Nr 98 poz. 1071 z późn.zm.) po rozpatrzeniu odwołania "T." Sp. z o.o. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2005r. Organ odwoławczy wskazał, iż decyzją z dnia [...] czerwca 2002r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ustalono dla Agencji [...] warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie toru saneczkowego typu "W." z niewielkimi obiektami towarzyszącymi w K. na działce nr [...] obr. [...]. Pozwolenie na budowę wydane zostało natomiast dla Z. R. - Prezesa Zarządu T. Sp. z o.o. W świetle powyższego uznać należy, iż rażąco naruszono art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego, który stanowi, iż pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym. Dla wydania pozwolenia na budowę niezbędna jest tożsamość podmiotu składającego wniosek o pozwolenie z podmiotem wnioskującym o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Pozwolenie na budowę wydane podmiotowi, który posłużył się decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, której adresatem jest inny podmiot powinno być traktowane jako wydane na rzecz podmiotu nie posiadającego w ogóle decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, co stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 pkt 2 kpa. W przedmiotowej sprawie decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana na rzecz podmiotu, który nie uzyskał decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i nie złożył wniosku o pozwolenie na budowę, co rażąco naruszyło art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego. Uznać trzeba również, iż decyzja z dnia [...] lipca 2003r. została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie. Stroną bowiem był wnioskodawca "T." Sp. z o.o. W ocenie organu II instancji decyzja z dnia [...] lipca 2003r. rażąco naruszyła przepis art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, który stanowi, iż pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z umowy dzierżawy zawartej pomiędzy A. [...] a "T." Sp. z o.o., nie wynika by inwestor posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w stosunku do której uzyskał pozwolenie na budowę. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2005r. złożyła "T." Sp. z o.o., wnosząc o jej uchylenie. W skardze podniesiono, iż analiza przepisu art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego nie prowadzi do twierdzenia, że warunkiem koniecznym do wydania pozwolenia na budowę było posiadanie wydanej na rzecz wnioskodawcy pozwolenia na budowę – decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzja ta ma charakter przedmiotowy i odnosi się do terenu na którym ma być zrealizowana zamierzona inwestycja. Cel i nazwa decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przesądza istotę tego dokumentu, ma on bowiem stwierdzić, czy na danym terenie można zrealizować określoną inwestycję. Strona skarżąca wskazała ponadto, iż w niniejszej sprawie wnioskodawcą wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jak i pozwolenia na budowę był ten sam podmiot tj. "T." Sp. z o.o. W przypadku decyzji o warunkach zabudowy, spółka była reprezentowana przez pełnomocnika Agencję [...] S.A., a w przypadku pozwolenia na budowę przez - Prezesa zarządu tej spółki. Nie można uznać za prawdziwe twierdzenie, że adresatem decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest spółka "T.", bowiem wyraźnie zostało wskazane, iż Z. R. jest osobą uprawnioną do reprezentacji jako prezes zarządu. W ocenie skarżącej Spółki, nieprawidłowe jest również twierdzenie organu odwoławczego, iż naruszono art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, gdyż Z. R. nie legitymował się tytułem prawnym do nieruchomości albowiem nie był wnioskodawcą tej decyzji. Wnioskodawcą i adresatem decyzji była "T." Sp. z o.o. i ta zgodnie z ustawą legitymowała się tytułem prawnym do nieruchomości objętej inwestycją. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują jedynie legalność zaskarżonych decyzji, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie mogła być uwzględniona. W opinii Sądu, organy administracji orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo przeprowadziły postępowanie nieważnościowe uznając, iż istnieją przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] lipca 2003r. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji, stąd też ustalenie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygniecie sprawy lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta wadą kwalifikowaną wskazaną w art. 156 § 1 pkt. 1-7 kpa. Wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt. 2 kpa jest rażące naruszenie prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Jak słusznie wskazał organ II instancji zgodnie z art. 32 - Prawa budowlanego, który stanowi, m.in., że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym. Z akt sprawy wynika bezspornie, iż adresatem decyzji z dnia [...] czerwca 2002r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu była Agencja [...], natomiast pozwolenie na budowę udzielone zostało Z. R.– Prezesowi "T." Sp. z o.o. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 kwietnia 1999 r. w sprawie IV SA 536/97 uznał, że skoro przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie przewidują możliwości przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej na rzecz jednego podmiotu na drugi podmiot, to niedopuszczalne jest wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę na wniosek podmiotu, który nie dołączył do wniosku o pozwolenie na budowę decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej na rzecz wnioskodawcy. Pozwolenie na budowę wydane podmiotowi, który posłużył się decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, której adresatem jest inny podmiot powinno być traktowane jako wydane na rzecz podmiotu nie posiadającego w ogóle decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, co stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa wobec rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Podmiot zamierzający przystąpić do realizacji inwestycji, co do której w myśl art. 39 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym jest wymagane uzyskanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w pierwszym rzędzie powinien wystąpić o wydanie takiej decyzji do właściwego organu gminy, a następnie dołączyć tę decyzję do wniosku o pozwolenie na budowę (art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego). Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi bowiem rodzaj promesy uprawniającej podmiot, na rzecz którego została wydana, do wystąpienia o pozwolenie na budowę. Decyzja w. uprawnia do uzyskania pozwolenia na budowę na określonych w niej warunkach. Dlatego też w razie zmiany tych warunków dotyczących m.in. osoby inwestora lub terenu objętego inwestycją nie może się nią posłużyć nabywca części terenu objętego decyzją w. (zob. również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 7 kwietnia 2003r., II SA/Kr 2773/2000). Sąd rozpoznający skargę w niniejszej sprawie stanowisko to podziela. Powyższe przesądza już o wadliwości zaskarżonej decyzji. Wskazać ponadto należy, iż wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę z dnia [...] stycznia 2000r. złożony został przez "T." Sp. z o.o., natomiast decyzja udzielająca pozwolenie na budowę wydana została jak wskazano powyżej dla Z. R. – Prezesa "T." Sp. z o.o. W myśl art. 30 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego strony nie będące osobami fizycznymi działają przez swych ustawowych lub statutowych przedstawicieli. W przypadku spółki z ograniczoną odpowiedzialnością uprawnionym do jej reprezentacji jest zarząd. W niniejszej sprawie jako adresat decyzji wskazana została osoba piastująca określoną funkcję w strukturze organizacyjnej strony, a mianowicie prezes zarządu, a nie spółka jako taka. To, że prezes spółki czy jej zarząd są organami spółki nie zmienia faktu, że podmiotem występującym w obrocie publicznoprawnym jak i w stosunkach cywilnoprawnych i administracyjnoprawnych jest wyłącznie spółka jako osoba prawna. Wynikają z tego określone konsekwencje w tym i taka, że podmiotem praw i obowiązków jest spółka, a nie jej organy. Stąd też adresatem wszelkich decyzji może być osoba prawna, a nie jej prezes. Adresat decyzji jest stroną postępowania, zaś decyzja dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku, jest zatem konieczne skierowanie decyzji wyłącznie do stron postepowania. Skierowanie przez Prezydenta Miasta K. decyzji z dnia [..] lipca 2003r. do członka organu uprawnionego do reprezentacji spółki jest równoznaczne ze skierowaniem decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie, co wypełnia przesłankę z art. 156 § 1 pkt 4 kpa. Powyższe uchybienia tego organu spowodowały, iż pozwolenie na budowę spornej inwestycji wydane zostało osobie, która nie uzyskała decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i nie złożyła wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę. Zgodzić należy się również z poglądem organów administracji, orzekających w niniejszej sprawie, iż rażąco naruszono art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu kto m.in. wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z analizy tego przepisu wynika, że nie wystarcza wykazanie samego prawa do dysponowania nieruchomością, ale musi być wykazane prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Znajdujące się w przedstawionych aktach dokumenty nie dają podstaw do podzielenia stanowiska skarżącej Spółki, iż ma ona prawo do dysponowania na cele budowlane gruntem, którego dotyczy decyzja o pozwoleniu na budowę. Umowa dzierżawy stanowiącą dowód dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zwarta pomiędzy A. [...], zawiera w § 4 pkt 2 zapis, zgodnie, z którym wybudowanie przez dzierżawcę na terenie przedmiotu dzierżawy obiektów budowlanych oraz montaż urządzeń trwale związanych z gruntem wymaga zgody wydzierżawiającego wyrażonej na piśmie. Zgoda taka nie została dołączona przez inwestora, mimo iż pozwolenie na budowę dotyczyło m.in. wiaty obsługi i wiaty widokowej z gastronomią, które to posiadały stałe fundamenty. Stąd też uznać należy, iż inwestor nie wykazał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Utrwalone orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego uznaje, iż brak wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane stanowi rażące naruszenie przepisów ustawy, które wymagają od inwestora spełnienia tego kryterium (wyroki NSA - IV SA 1092/00 z dnia 27.02.2002 r.; IV SA 2045/01 z dnia 18.03.2003 r.; IV SA 779/97 z dnia 23.02.1998 r). Oceniając zebrany w sprawie materiał dowodowy skład orzekający uznał, iż w niniejszej sprawie istnieją uzasadnione wątpliwości dotyczące zgodności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę z warunkami zamieszczonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jak słusznie wskazał organ I instancji, decyzja udzielająca pozwolenia na budowę dotyczyła m.in. budowy wodociągu na działce nr [...] i kanalizacji na działce nr [...], w sytuacji gdy brak było decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji na wymienionych działkach. Ponadto decyzja z dnia [...] czerwca 2002r. ustalała warunki zabudowy i zagospodarowania ternu dla inwestycji: "budowa toru saneczkowego typu "W." z niewielkimi obiektami towarzyszącymi (gastronomia) w K.", podczas gdy pozwolenie na budowę obejmowało budowę: "toru saneczkowego typu "W." z obiektami towarzyszącymi (wiata obsługi i wiata widokowa z małą gastronomią) oraz przyłączami wody, kanalizacji kabla zasilającego NN". W świetle powyższego za niewadliwe należy uznać stanowisko organu orzekającego w trybie stwierdzenia nieważności wskazujące na wydanie przez Prezydenta Miasta K. rozstrzygnięcia naruszającego art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Z jego treści wynika, że pozwolenie na budowę może być wydane przez organ administracji architektoniczno-budowlanej po uprzednim sprawdzeniu zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Podkreślić należy, iż pozwolenie na budowę nie może przekraczać ustaleń zawartych w decyzji o warunkach zabudowy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 1998r., II SA/Gd 2283/97, LEX nr 4420). Postępowanie w niniejszej sprawie przeprowadzone zostało prawidłowo zgodnie z zasadami zawartymi w przepisach art. 7, art. 77 i art. 80 kpa, organy administracji podjęły bowiem wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) skargę jako bezzasadną należało oddalić.