I OSK 1032/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska, Sędziowie NSA Barbara Adamiak, Jan Paweł Tarno (spr.), Protokolant Edyta Pawlak, po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 maja 2005r. sygn. akt II SA/Gd 152/02 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 18 maja 2005 r., II SA/Gd 152/02 uchylił zaskarżoną przez M. S. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z [...]. W uzasadnieniu stwierdził, że celem pomocy społecznej jest zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych osób i rodzin oraz umożliwienie im bytowania w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 2 ust. l ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej - tekst jedn.: Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 z późn. zm.). Pomoc społeczna powinna w miarę możliwości doprowadzić do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Sytuacja materialna osoby ubiegającej się o przyznanie świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, w oparciu o przepisy ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej, ustalana jest i oceniana pod względem uprawnień wypływających z tej ustawy. Pierwszą i zasadniczą przesłanką kwalifikującą do uzyskania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej jest spełnienie warunków dochodowych określonych w art. 4 ust. l ustawy, przy jednoczesnym wystąpieniu, co najmniej jednej z okoliczności wymienionych w art. 3 pkt 1-11 ustawy. Organ obowiązany jest również brać pod uwagę, czy osoby ubiegające się o pomoc współdziałają w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej i czy na udzielenie pomocy pozwalają cele i możliwości pomocy społecznej (art. l ust. 3 i art. 2 ust. 4). Okoliczności te, przy spełnieniu przesłanki z art. 4 ust. l i art. 3 pkt 1-11, muszą wynikać w sposób jednoznaczny i wyraźny ze stanu faktycznego sprawy. Brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji, a także nieuzasadniona odmowa podjęcia pracy przez osobę bezrobotną mogą stanowić, stosownie do art. 6 ust. la ustawy, podstawę do odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Jak z powyższego wynika uzyskanie świadczenia z pomocy społecznej uzależnione jest od spełnienia określonych warunków, ocenianych przez organ prowadzący postępowanie w sprawie przyznania pomocy społecznej. Aby przyznać zasiłek okresowy, organ ponadto obowiązany jest zbadać, czy występują także okoliczności wskazane w art. 31 ust. 1 ustawy. Zgodnie z tym przepisem zasiłek okresowy z pomocy społecznej może być przyznany osobom i rodzinom, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód rodziny nie przekracza kryterium dochodowego osoby lub rodziny, ustalonego zgodnie z art. 4 ust. 1, a dochody oraz posiadane zasoby pieniężne nie wystarczają na zaspokojenie ich niezbędnych potrzeb. Z brzmienia tego przepisu wynika, że decyzja podejmowana w tej kwestii przez organ administracji ma charakter uznaniowy i zależy od tak zwanego uznania administracyjnego. Nie znaczy to jednak, że organ administracji może podejmować decyzję w sposób całkowicie dowolny, jest bowiem związany przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 7 i 77 § l k.p.a., jak również przepisami ustawy o pomocy społecznej, w tym art. 2 ustawy. Artykuł 7 k.p.a. stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Art. 77 § l k.p.a. nakłada na organ administracji obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Przyczyną odmowy przyznania M. S. zasiłku okresowego, mimo spełniania kryterium dochodowego i braku możliwości zatrudnienia, o czym mowa w art. 31 ust. l ustawy o pomocy społecznej, był - jak podał organ II instancji - brak współdziałania skarżącego z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji, a także nieuzasadniona jego odmowa podjęcia pracy. Art. 6 ust. la upoważnia organ do odmowy przyznania świadczenia mimo spełniania kryteriów do jego otrzymania wówczas, gdy występują określone w nim sytuacje. Jednakże odmawiając przyznania pomocy, organ jest obowiązany wykazać, na jakiej podstawie oparł swoje twierdzenia i w czym wyrażają się przesłanki odmowy. Tylko udowodnienie, że taka właśnie sytuacja ma miejsce w sprawie, może spowodować odmowę przyznania świadczenia. Powołanie się jedynie na przepisy i ograniczenie do samego stwierdzenia, że takie sytuacje mają miejsce, jest niewystarczające, godzi to bowiem w zasady określone przepisami art. 7, 77 § l k.p.a. Jakkolwiek skarżącemu odmówiono przyznania pomocy powołując się na okoliczności, o których mowa art. 6 ust. la., to organy nie wyjaśniły, w czym przejawiał się brak współdziałania, o którym mowa w tym przepisie. Organy również nie wyjaśniły, kiedy skarżący w sposób nieuzasadniony odmówił podjęcia pracy. Organy tylko ustaliły, że skarżący spełnia wymóg określony w art. 3 pkt 5 ustawy, ponieważ jest osobą bezrobotną i spełnia wymóg dochodowy albowiem jego dochód nie przekroczył kryterium gwarantowane dla czteroosobowej rodziny w kwocie 986 zł, przy dochodzie na osobę w rodzinie w wysokości 85,24 zł. Wskazać należy również, iż organ II instancji całkowicie pominął i nie wyjaśnił okoliczności czy posiadane dochody oraz posiadane zasoby pieniężne wystarczają na zaspokojenie niezbędnych potrzeb rodziny skarżącego oraz, jakie te niezbędne potrzeby są. Z tych względów uznano, że zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem art. 7, 77 § 1 k.p.a., co mogło mieć wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało jej uchylenie na podstawie art. 145 § l pkt l lit. c) ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). W skardze kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] reprezentowane przez radcę prawnego zaskarżyło wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając mu naruszenie: 1. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, w tym art. 141 § 4 i art. 145 § l pkt l lit. c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na niewzięciu pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach rozpoznawanej sprawy i błędne uznanie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wydało decyzję z naruszeniem przepisu art. 7 i 77 § l k.p.a. jest sprzeczne z treścią zaskarżonej decyzji ostatecznej; 2. naruszeniu prawa materialnego tj. art. 31 ust. l ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej w zw. z § 4 ust. 2 rozp. Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 10 marca 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad przyznawania zasiłku okresowego (Dz. U. z 1997 r. nr 26, poz. 140) przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w sprawie wystąpiła przesłanka braku możliwości zatrudnienia, gdy tymczasem z akt sprawy wynika, że ta przesłanka nie została spełniona; 3. naruszeniu prawa materialnego tj. art. 6 ust. la ustawy o pomocy społecznej przez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że w sprawie nie została spełniona przesłanka dająca podstawę do odmowy przyznania zasiłku okresowego i uznaniu, że Kolegium powołało się tylko na ww. przepis i ograniczyło się do samego stwierdzenia, że sytuacje wymienione w powołanym przepisie mają miejsce, bez przedstawienia dowodów; 4. naruszenie przepisu art. l ust. l ww. ustawy przez niewłaściwe zastosowanie polegające na całkowitym pominięciu treści powołanego przepisu, który miał wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Wobec powyższego wniosło o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, 2. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu poniesiono, że decyzją ostateczna z dnia [...] Kolegium utrzymało w mocy decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z dnia [...] nr [...] o odmowie przyznania M. S. zasiłku okresowego. Decyzję tę oparto na przepisach art. l ust. l i 3, art. 6 ust. la i art. 31 ust. l ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej oraz § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 10 marca 1997r. w sprawie szczegółowych zasad przyznawania zasiłku okresowego wskazując, iż w świetle powołanych przepisów prawa zaistniały podstawy do odmowy przyznania zasiłku okresowego. Kolegium ustaliło na podstawie materiału dowodowego, że strona spełnia kryterium dochodowe określone w przepisie art.4 ust. l ww. ustawy, jednakże jednocześnie zaistniały przesłanki do odmowy przyznania tego zasiłku. Kolegium wskazało, że M. S. nie pracuje od 1999 r., będąc w wieku aktywności zawodowej. Przeciwwskazań z uwagi na stan zdrowia do podjęcia pracy również nie było. Organ odwoławczy powołał się na pismo z dnia 9 kwietnia 2001 r. Powiatowego Urzędu Pracy w [...], z którego wynika, z M. S. nie skorzystał z ofert pracy uznając, że oferty są niezgodne z jego kwalifikacjami. Z pisma Urzędu wynika również, iż kierowano do niego oferty pracy odpowiednie do posiadanych kwalifikacji, jedna z tych ofert była aktualna jeszcze w dniu 9.04.2001 r. Strona jednak nie wykazała zainteresowania współpracą z pośrednikiem, czego dowodem była 7-miesięczna nieobecność w pośrednictwie pracy. Na tej podstawie uznano, że są możliwości zatrudnienia M. S., których nie wykorzystuje. Jednocześnie strona nie udokumentowała braku możliwości zatrudnienia oraz nie wykazała własnej aktywności w poszukiwaniu pracy zgodnie z przepisem § 4 ust. 2 ww. rozporządzenia. Nadto wykazano, że małżonka strony posiada gospodarstwo rolne o pow. 0,97 ha (1.46 ha przeliczeniowego). Na tej podstawie uznano, że skarżący ma możliwości poprawienia swojej sytuacji życiowej poprzez podjęcie pracy, uprawę, czy też wydzierżawienie lub sprzedaż gospodarstwa rolnego, których nie wykorzystuje. W tej sytuacji przyznanie zasiłku byłoby niezgodne z celem pomocy społecznej określonym w art. l ust. l. W tym stanie rzeczy przyjęto, że w przedmiotowej sprawie zachodzą podstawy do odmowy przyznania zasiłku okresowego określone w art. 6 ust. la. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 18 maja 2005 r. dopuścił się naruszenia przepisów postępowania pomijając całkowicie istotne okoliczności w sprawie, które były podstawą rozstrzygnięcia organ II instancji. Jednocześnie Sąd w żaden sposób nie ustosunkował się do ustaleń poczynionych przez Kolegium w zaskarżonej decyzji, w szczególności nie wskazał, z jakich przyczyn okoliczności i dowody przedstawione przez Kolegium nie mogą stanowić podstawy do odmowy przyznania zasiłku okresowego. Podstawową zasadą wynikającą z ustawy o pomocy społecznej obowiązującej w dniu orzekania było umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne środki, możliwości i uprawnienia (art. l ust. l ustawy). Własne możliwości to m.in. możliwość podjęcia pracy, czy też możliwość uzyskania korzyści z posiadanego gospodarstwa rolnego. Kolegium w uzasadnieniu decyzji wykazało, że strona miała możliwości zatrudnienia się (dowód: pismo PUP z dnia 9.04.2001 r.w aktach organu I instancji) oraz, że mogła wykorzystać dla poprawy swojej sytuacji fakt posiadania gospodarstwa rolnego (dowód: zaświadczenie o posiadaniu gospodarstwa rolnego z dnia 5.04.2001 r. w aktach organu I instancji}. Sąd całkowicie pominął te okoliczności w sprawie i w ogóle nie ocenił stanowiska Kolegium, zgodnie z którym w takiej sytuacji przyznanie zasiłku byłoby niezgodne z celem pomocy społecznej określonym w art.l ust.l. Jednocześnie Sąd stwierdził: "Przyczyną odmowy przyznania M. S. zasiłku okresowego, mimo spełnienia kryterium dochodowego i braku możliwości zatrudnienia, o czym mowa w art. 3 i ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej, było - jak podał organ II instancji - brak współdziałania skarżącego z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji, a także nieuzasadniona odmowa podjęcia pracy". Nie wiadomo, na jakiej podstawie Sąd uznał, że w przedmiotowej sprawie spełniona została przesłanka braku możliwości zatrudnienia, skoro Kolegium w zaskarżonej decyzji wykazało, że właśnie ta przesłanka, o której mowa w przepisie art. 31 ust. l pkt 3 ww. ustawy nie została spełniona. Sąd w ogóle nie odniósł się do tej istotnej okoliczności w sprawie, co stanowi naruszenie przepisu art. 31 ust. l ustawy oraz § 4 ust. 2 ww. rozporządzenia. W świetle § 4 ust.2 rozporządzenia zasiłek okresowy może być przyznany z powodu braku możliwości zatrudnienia, a w szczególności braku miejsc pracy czy braku możliwości przekwalifikowania, jeżeli osoba ubiegająca się o zasiłek udokumentuje fakt zarejestrowania w urzędzie pracy, brak propozycji zatrudnienia oraz przekwalifikowania -zaświadczeniem wydanym przez ten urząd oraz wykaże własną aktywność w poszukiwaniu pracy. Mając na uwadze ww. przepisy prawa oraz okoliczności sprawy, zdaniem Kolegium, M. S. nie spełnił warunków określonych w powołanych przepisach prawa. Jak wskazano w uzasadnieniu decyzji ostatecznej M.S. miał propozycje pracy, a zatem nie można było mówić o braku możliwości zatrudnienia, jak również nie udokumentował braku propozycji zatrudnienia oraz przekwalifikowania i nie wykazał aktywności w poszukiwaniu pracy. Nie jest prawdą, jak stwierdził Sąd w wyroku, że Kolegium powołało się tylko na przepis art. 6 ust. la ww. ustawy i ograniczyło się do samego stwierdzenia, że sytuacje wymienione w powołanym przepisie mają miejsce, bez przedstawienia dowodów. W uzasadnieniu decyzji Kolegium powołało się na pismo Powiatowego Urzędu Pracy z dnia 9 kwietnia 2001 r., z którego wynika, że strona miała oferty pracy, również odpowiednie do jej kwalifikacji i z ofert tych nie skorzystała. Skoro osoba bezrobotna nie przyjmuje ofert pracy, w tym zgodnych z jej kwalifikacjami, to znaczy że w sposób nieuzasadniony odmawia podjęcia pracy. Z powołanych pism wynika, że takie sytuacje miały miejsce. Sąd w uzasadnieniu wyroku nawet nie odniósł się do tych okoliczności i nie wyjaśnił, z jakich powodów przedstawione przez Kolegium dowody nie spełniają przesłanki nieuzasadnionej odmowy- podjęcia pracy przez osobę bezrobotną. Sąd ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że organy nie wyjaśniły, kiedy skarżący w sposób nieuzasadniony odmówił podjęcia pracy. Ustawodawca nie wyjaśnił w ustawie o pomocy społecznej, na czym polega "nieuzasadniona odmowa podjęcia pracy przez osobę bezrobotną". Zdaniem Kolegium może to być również odrzucanie, nie przyjmowanie ofert pracy przez osobę bezrobotną zaproponowanych przez urząd pracy. Jak wynika z treści przepisu art.6 ust. la ww. ustawy do odmowy przyznania świadczenia wystarczy zaistnienie jednej z przesłanek w nim określonych tj. brak współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji, albo nieuzasadniona odmowa podjęcia pracy przez osobę bezrobotną. Ponieważ w niniejszej sprawie została spełniona jedna z przesłanek określonych w ww. przepisie, zatem nie istniała konieczność wyjaśniania - jak stwierdził Sąd w czym przejawiał się brak współdziałania z pracownikiem socjalnym. Okoliczności te bowiem stanowią drugą samoistną przesłankę odmówy przyznania świadczenia. Ponieważ Kolegium w decyzji ostatecznej uzasadniło, że w przedmiotowej sprawie zaistniały podstawy do odmowy przyznania świadczenia, to nie było również konieczności wyjaśniania, czy posiadane dochody oraz zasoby pieniężne wystarczają na zaspokojenie niezbędnych potrzeb rodziny skarżącego oraz jakie te niezbędne potrzeby są. jak wskazał Sąd w swoim uzasadnieniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (powoływanego dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie w pełni odpowiada tym wymaganiom, a zarzut naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego jest trafny. Stosownie do art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Uregulowanie to, w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. stanowiącym, że sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, oznacza, że Sąd I instancji wyjaśniając podstawę prawną swego rozstrzygnięcia, uwzględniającego skargę z przesłanek wskazanych w art. 145 § l pkt l lit. c), ma m. in. obowiązek wskazania przyczyn, z powodu których odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom, w oparciu o które organy administracji przyjęły okoliczności, stanowiące podstawę faktyczną zaskarżonych decyzji. Tymczasem WSA w Gdańsku nie wyjaśnił, dlaczego uznał za niewystarczające do odmowy przyznania zasiłku okresowego M. S. okoliczności sprawy i dowodów (np. pisma PUP z dnia 9.04.2001 r. czy też zaświadczenia o posiadaniu gospodarstwa rolnego z dnia 5.04.2001 r.) powołanych przez SKO w [...]. W tej sytuacji należało uznać, Sąd ten dopuścił się naruszenia przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., a przez niewyjaśnienie powodów, dlaczego uznał, że decyzje organów administracji były wydane z naruszeniem art. 7 i art. 77 k.p.a., skoro postępowanie dowodowe przed organami administracji wskazywało na spełnienie przesłanek negatywnych uzasadniających nieprzyznanie zasiłku okresowego skarżącemu. W konsekwencji naruszono w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy także przepis art. 145 § 1 pkt l lit. c) p.p.s.a., ponieważ uchylono zaskarżone decyzje nie wykazując naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu wymaganym przez przytoczony przepis p.p.s.a. Natomiast zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie NSA uznał za przedwczesne, ponieważ Sąd ten dokonał jedynie pewnej wykładni tych przepisów, ale ich nie zastosował. Dowodzi tego zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku konkluzja, z której wynika, że swoje rozstrzygnięcie Sąd oparł jedynie na naruszeniu przepisów postępowania przez organy administracji. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za usprawiedliwione podstawy i stosownie do art. 185 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Sąd odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.