IV SA/Wa 2408/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Stopczyński, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), asesor WSA Marian Wolanin, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2006 r. sprawy ze skargi M. T. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] września 2005 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji; 2. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] września 2005 r. Minister Środowiska, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a., utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. z dnia [...] czerwca 2005 r., którym uzgodniono, w myśl art. 4a pkt 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz.U. Nr 115, poz. 1229 ze zm.), pod warunkiem usunięcia fragmentu uzasadnienia, projekt decyzji w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie wału przeciwpowodziowego w W. od wysokości mostu [...] do siedziby Policji przy ul. [...]. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia podniesiono, iż w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie bada się celowości zamierzeń inwestycyjnych. Przestawione przez wnioskodawcę na etapie wniosku o ustalenie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego usytuowanie obiektów i zakres prac traktowane jest postulatywnie i nie stanowią elementu rozstrzyganego tą decyzją. Dalsze szczegółowe określenie zamierzeń, związane z realizacją inwestycji, następuje na zasadach i w trybach przepisów Prawa wodnego i Prawa budowlanego. Dopiero na tym etapie niezbędne będą analizy określające skalę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko np. operat wodnoprawny. Uzasadnienie to zostało sformułowane wobec zarzutów zawartych w zażaleniu p. M. T., w którym zakwestionował on m.in. planowany przebieg wałów wskazując, iż wyklucza on możliwość racjonalnego zagospodarowania atrakcyjnych terenów, które mogłyby być wykorzystane na cele publiczne (centrum rekreacji dla mieszkańców pobliskich osiedli). Podnosił on też, iż przesądzenia o lokalizacji wału nie poprzedzono inwentaryzacją istniejących urządzeń przeciwpowodziowych zrealizowanych w latach 40 ubiegłego wieku. Należało by je uwzględnić przy projektowaniu zabezpieczeń przeciwpowodziowych terenu. Sporządzony raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko dla projektowanego wału sporządzony w grudniu 2004 roku jest wadliwy. Zawiera on błędne dane oraz nie ujmuje części istotnych zagadnień. Wnoszący zażalenie wskazał na szereg innych przedsięwzięć w zakresie ochrony przed powodzią, które mają być zrealizowane równolegle. Budowa i lokalizacja wału powinna być przesadzano po uwzględnieniu wskazanych przedsięwzięć i przeprowadzonych badaniach symulacyjnych na modelu. W skardze na postanowienie Ministra Środowiska p. M. T. zarzucił, naruszenie przepisów postępowania w zakresie właściwego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym obowiązku ustosunkowania się do argumentów zawartych w pismach Skarżącego. Podniósł naruszenie przepisów prawa materialnego w zakresie obowiązku sporządzania raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz przepisów zawierających listę przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Wskazał, iż realizacja przedsięwzięcia nie uzyskała aprobaty społecznej a przygotowanie koncepcji nie zostało poprzedzone inwentaryzacją istniejących obiektów. Podkreślił, iż nie trafne jest stanowisko Ministra, jakoby na etapie lokalizacji inwestycji nie przesądzano usytuowania obiektów, gdyż sama koncepcja i szczegółowa lokalizacja została "narzucona" w projekcie decyzji. W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wobec zarządzenia Sądu, Minister Środowiska oraz Prezes RZGW w W. przedłożyli dodatkowe dokumenty, mające stanowić akta związane z prowadzeniem postępowania przed organem I. instancji. Dodatkowo w piśmie przewodnim (k. 59) stwierdzono, iż uzgadnianego projektu decyzji nie przedłożono załącznika mapowego. W piśmie przewodnim (k. 36) wskazano, iż Skarżący był traktowany jako strona postępowania, gdyż projektowana inwestycja przebiega przez fragment jego działki. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je orzeczenie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa. Przedmiotem postępowania zakończonego wydaniem postanowienia, którym uzgodniono projekt decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego była ustalenie, czy projekt decyzji nie narusza wymagań prawidłowego gospodarowania wodami a w szczególności ochrony zasobów wodnych oraz ochrony ludzi i mienia przed powodzią. W rozpatrywanej sprawie organem właściwym w I. instancji był Dyrektor RZGW w W. a obowiązek uzgodnienia wynikał z art. 4a pkt 3 w zw. z 9. ust. 1 pkt 19 lit. a, art. 122 ust. 1 pkt 3 i art. 140 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo wodne, skoro przedsięwzięcie miało stanowić budowę wału przeciwpowodziowego. Uwzględniając cel dokonania uzgodnienia (ochrona zasobów wodnych oraz ochrona przed powodzią) zasadnicze znaczenie ma kwestia oceny czy lokalizacja wału w określonym miejscu jest zasadna, uwzględniając skuteczne pełnienie przez to urządzenie funkcji przeciwpowodziowej, oraz ustalenie, czy ewentualnie alternatywna lokalizacja zamierzenia nie byłaby bardziej optymalna z uwagi na ochronę zasobów wodnych np. w kontekście minimalizowania skutków zagrożeń związanych z ewentualnym przerwaniem wałów. Wskazane kwestie powinny być niewątpliwie przesądzone na etapie wydawania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, skoro decyzja ta określa m.in. linie rozgraniczające teren inwestycji na mapie o stosownej skali, co wynika z art. 54 pkt 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Decyzja taka może określać także inne warunki mające wpływ na usytuowanie przedsięwzięcia w ramach określonych linii rozgraniczających, o ile wynika to z potrzeb ochrony środowiska i zdrowia ludzi (art. 54 pkt 2 lit b wskazanej ustawy). W świetle powyższych uwarunkowań nie można uznać, iż kwestie będące przedmiotem uzgodnienia zostały właściwie rozpatrzone przez organy obu instancji biorąc pod uwagę przede wszystkim fakt, jak przyznaje to organ I instancji, nie przedłożenia na etapie uzgodnienia załącznika mapowego do projektu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (k. 59). Okoliczność ta potwierdza brak tego załącznika w aktach administracyjnych przedłożonych do Sądu przez organ odwoławczy a następnie przez organy obu instancji, w ramach uzupełnienia akt. W tej sytuacji orzeczenie przez organy obu instancji w przedmiocie uzgodnienia nastąpiło z naruszeniem przepisów postępowania, w myśl których organ administracji jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć materiał dowodowy (art. 7 i 77 K.p.a.). Ponieważ, jak trafnie podniesiono w skardze, właściwa lokalizacja wału może mieć istotne znaczenie z punktu widzenia właściwego zabezpieczenia przeciwpowodziowego, a decyzja przesądza w określonym zakresie kwestie przebiegu wału co najmniej poprzez ustalenie linii rozgraniczających inwestycji, faktyczne nie rozważenie tych istotnych kwestii, uzasadnienia, mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Ewentualne rozważnie wskazanych kwestii musiałoby znaleźć wyraz w treści uzasadnienia , stosownie do brzmienia art. 107 § 3 K.p.a. Organ odwoławczy uchybił dodatkowo przepisom prawa materialnego wskazując, w uzasadnieniu postanowienia, iż przedmiotem orzekania nie jest ocena zasadności realizacji inwestycji celu publicznego. Stwierdzenie to odnosiło się co prawda ogólnie do decyzji w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego, było jednak zamieszczone odnośnie zarzutów dotyczących postanowienia w przedmiocie uzgodnienia dokonywanego przez wyspecjalizowany organ. Biorąc pod uwagę znaczenie wyboru konkretnej lokalizacji wału z punktu widzenia zapewnienia skutecznej ochrony przeciwpowodziowej, w świetle celów dokonywania uzgodnienia zawartych w zdaniu wstępnym art. 4a ustawy – Prawo wodne, orzeczenia dokonano z naruszeniem treści normatywnej tego przepisu. Naruszenie przepisu prawa materialnego w rozpatrywanej sprawie miało wpływ na jej wynik, gdyż jego wadliwa interpretacja pozostawiła poza zakresem rozważań organu kwestie istotne dla meritum rozstrzygnięcia, w tym podnoszone w skardze. Zagadnienie zasadności wykorzystania istniejących urządzeń, czy następstw realizacji innych prowadzonych przedsięwzięci w zakresie ochrony przed powodzią dla zasadności realizacji uzgadnianego urządzenia w proponowanej lokalizacji. Nie uzasadnione względami racjonalnymi jest stanowisko organu odwoławczego prezentującego pogląd, iż kwestie te powinny być rozważane na kolejnych etapach postępowania. Bowiem ustalenia zawarte w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, zwłaszcza odnośnie wariantu lokalizacji przedsięwzięcia w ramach linii rozgraniczających, są wiążące przy wydawaniu pozwolenia wodnoprawnego (art. 125 pkt 3 ustawy – Prawo wodne w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) oraz pozwolenia na budowę (art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Dodatkowo należy wskazać iż, w świetle regulacji mających zastosowanie w sprawie, przed wydaniem postanowienia organu I. instancji, w związku z wydaniem stosowanego orzeczenia w tej kwestii, dla przedsięwzięcia został sprowadzony, na etapie postępowania w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko w myśl przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz. 627 ze zm.). Dokument ten, co prawda nie wymagany bezpośrednio z mocy prawa, jako podstawa orzekania, w ramach uzgodnienia dokonywanego na podstawie art. 4a ustawy – Prawo wodne, ma jednak walor specjalistycznej opinii. Powinien on m.in. zawierać opis analizowanych wariantów z uzasadnieniem wyboru optymalnego oraz określenie przewidywanego oddziaływania na środowisko (w tym zasoby wodne) poszczególnych wariantów (art. 52 ust. 1 pkt 3, 4 i 5 ustawy – Prawo ochrony środowiska). Skarżący podniósł, w zażaleniu, iż dokument ów był sporządzony wadliwie także odnośnie kwestii istotnych z punktu widzenia właściwego pełnienia funkcji przeciwpowodziowych przez obiekt w wybranej lokalizacji. Tymczasem organ odwoławczy nie odniósł się do dokumentu w celu oceny, czy istotnie zawarte w nim ustalenia stanowiły podstawę dla wyboru wariantu którego dotyczył projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zagadnienie to miało znaczenie, skoro rolą wyspecjalizowanego organu była ocena, czy proponowana lokalizacja jest o optymalna m.in. z punktu widzenia zadań organu. Nie odniesiono się w tym kontekście do kwestii, czy podnoszone wadliwości mogą mieć znaczenie dla meritum rozstrzygnięcia a o ile mogą, czy zgłaszane zastrzeżenia są trafne. Przekazane do Sądu akta administracyjne wskazują raczej, iż organ, orzekając w związku ze złożonym zażaleniem, nie dysponował raportem. Może to potwierdzać treść pisma k 35 i 37 (wykaz załączników) oraz bezpośrednie nie ustosunkowanie się w zaskarżonym postanowieniu do treści tego dokumentu. Nie odniesienie się do tych kwestii stanowi naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 75 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. Naruszenie tych przepisów mogło mieć wpływ na wynik sprawy, gdyż może wskazywać na nie rozważenie kwestii istotnych dla meritum rozstrzygnięcia. Natomiast nietrafne są zarzuty Skargi odnośnie nie uwzględnienia przez organ orzekający w sprawie braku akceptacji społecznej dla realizacji przedsięwzięcia w proponowanej lokalizacji. Zagadnienia te pozostają poza zakresem rozważań organu orzekającego w granicach zadań określonych w art. 4a zdanie wstępne ustawy - Prawo wodne. Z uwagi na konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego Sąd, uwzględniając generalną zasadę rozpatrywania sprawy w dwu instancjach (art. 15 K.p.a.), uchylił zarówno zaskarżone postanowienie jak i postanowienie organu I instancji. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 135 i 145 § 1 pkt 1 lit a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. Rozpatrując ponownie sprawę, Dyrektor RZGW w W. orzeknie w przedmiocie uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego uwzględniając wytyczne zawarte w uzasadnieniu wyroku.