I SA/Wa 191/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz (spr.) Asesor WSA Joanna Skiba Protokolant referendarz sądowy Aneta Wirkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2006 r. sprawy ze skargi A. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku rodzinnego i dodatków 1. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. z dnia [...] października 2005 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu I SA/Wa 191/06 UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. decyzją z dnia [...] listopada 2005 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania A. O. od decyzji Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. z dnia [...] października 2005 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy (zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu przedstawiono następujący stan sprawy: Decyzją z dnia [...] października 2005 r., nr [...] Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W., działając z upoważnienia Wójta Gminy W., odmówił A. O. przyznania zasiłku rodzinnego na dzieci: K., Ł. i E. O. oraz dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego przez Ł. i E. i na pokrycie wydatków związanych z dojazdem do miejscowości, w której znajduje się szkoła - na E. O. Powodem odmowy było przekroczenie kryterium dochodowego. Od powyższej decyzji A. O. złożyła odwołanie podnosząc, iż w jej przypadku kryterium dochodowe przekroczone zostało o kwotę [...] zł, a więc o kwotę niższą od zasiłku rodzinnego. Ponadto mąż Z. O. w 2004 r. uzyskał jednorazowy dochód z listy wierzytelności, zdaniem skarżącej pieniądze uzyskane jednorazowo ustanowią utratę dochodu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając sprawę zważyło, co następuje: A. O. złożyła w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w W. wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego na troje dzieci: E. - lat [...], Ł. - lat [...] i K. - [...] rok oraz dodatków z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej na K., rozpoczęcia roku szkolnego na Ł. i E. i podjęcia nauki w szkole poza miejscem zamieszkania na E. O. Wnioskodawczyni prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem i trojgiem dzieci. Zgodnie z art. 4 ust. 2 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.) prawo do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku przysługuje między innymi rodzicom, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 504,00 zł. Zgodnie z art. 3 pkt 1 lit.a ilekroć w ustawie o świadczeniach rodzinnych jest mowa o dochodzie oznacza to, po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób, przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach ogólnych na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne. Do dochodów rodziny, od których zależy prawo do świadczeń rodzinnych wlicza się również dochody uzyskane z gospodarstwa rolnego (art. 3 pkt 1 lit. c). Z zaświadczenia Urzędu Skarbowego w R. wynika, że małżeństwo Z. i A. O. za 2004 r. osiągnęło dochód, który nie jest pomniejszony o składkę na ubezpieczenie zdrowotne w kwocie [...] zł. Po odliczeniu składki na ubezpieczenie zdrowotne dochód ten wynosi [...] zł. Ponadto mąż skarżącej w 2004 r. posiadał gospodarstwo rolne o powierzchni [...] ha, co stanowi [...] ha przeliczeniowego, z którego dochód ustalony na podstawie przepisów o pomocy społecznej wyniósł [...] zł ([...] ha x [...] zł x 12 miesięcy = [...] zł). Dochody uzyskane z różnych źródeł sumuje się, a dochód łączny wyniósł w 2004 r. [...] zł, zaś miesięczny dochód wyniósł [...] zł. Dochód rodziny w przeliczeniu na osobę wyniósł [...] zł ([...] zł : 5 osób) i przekracza wysokość dochodu ustalonego w ustawie dającego prawo do zasiłku rodzinnego, to jest kwotę [...] zł. Odnosząc się do zarzutu odwołania, że kryterium dochodowe przekroczone zostało o kwotę [...] zł Kolegium podniosło, iż stosownie do art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych w przypadku, gdy dochód rodziny przekracza kwotę uprawniającą daną rodzinę do zasiłku rodzinnego o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalony, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. W przypadku przekroczenia dochodu w kolejnym roku kalendarzowym zasiłek rodzinny nie przysługuje. Przeciętny dochód rodziny skarżącej wyniósł [...] zł, natomiast kryterium dochodowe dla pięcioosobowej rodziny wynosi [...] zł. Dochód rodziny przekroczył więc kryterium dochodowe o kwotę [...] zł. Tym samym nie został spełniony warunek wynikający z powołanego art. 5 ust. 3 ustawy. Nie można także uznać zarzutu odwołania, iż wypłacone w 2004 r. odszkodowanie z tytułu zwolnienia z pracy w 2000 r. w kwocie [...] zł stanowi dochód utracony. Definicja dochodu utraconego określona została w art. 3 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Utrata dochodu z tytułu wypłaty zaległych kwot pieniędzy nie jest wymieniona w powołanym wyżej przepisie, zatem kwota [...] zł z tytułu odszkodowania za zwolnienie z pracy w 2000 r. nie stanowi utraty dochodu w rozumieniu art. 3 ust. 23 ustawy w ustalonym stanie faktycznoprawnym istniejącym w rozpoznawanym przypadku. Zdaniem Kolegium skarżąca nie spełniła warunków wynikających z ustawy o świadczeniach rodzinnych do otrzymania zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku. Dodatkowo stwierdzono, iż decyzja pierwszoinstancyjna nie zawiera uzasadnienia faktycznego i prawnego, wadę tę usunął organ odwoławczy, uzasadniając szczegółowo własną decyzję. Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. O. Zdaniem skarżącej nieprawidłowo odmówiono uznania za dochód utracony kwotę [...] zł, którą mąż skarżącej otrzymał z tytułu wypłaty zaległego wynagrodzenia za pracę w Zakładach Wyrobów [...], w których był zatrudniony w latach [...]. Wypłata ta mieści się w definicji utraconego dochodu. A. O. zarzuciła ponadto, że wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 10 § 1 kpa obydwa organy nie zapewniły jej czynnego udziału w postępowaniu i nie umożliwiły wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłaszanych żądań przed wydaniem decyzji. Skarżąca domagała się zmiany zaskarżonej decyzji i ustalenia zasiłków rodzinnych oraz dodatków do tych zasiłków. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie podnieść należy, że sądy administracyjne upoważnione są jedynie do dokonywania kontroli zaskarżonych decyzji pod względem ich zgodności z przepisami prawa. W razie uznania, że skarga jest uzasadniona sąd może jedynie, w zależności od stwierdzonego uchybienia, stwierdzić nieważność decyzji lub jej wydanie z naruszeniem prawa albo decyzję tę uchylić. W żadnym przypadku sąd nie może rozstrzygnąć merytorycznie wniosku i orzec w zastępstwie organu administracji publicznej, czego domagała się skarżąca. Ponadto wskazać trzeba, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma obowiązek wziąć pod rozwagę z urzędu uchybienia organów stwierdzone przy rozpoznawaniu skargi. Taka sytuacja wystąpiła w sprawie niniejszej, doszło bowiem do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a które nie zostało objęte zarzutami skargi. Wniosek A. O. z dnia 4 sierpnia 2005 r. dotyczył ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego oraz wskazanych dodatków na dzieci: E., Ł. i K. O. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2 (rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka, opiekunowi faktycznemu dziecka, osobie uczącej się), jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504 zł. Natomiast art. 5 ust. 3 ustawy przewidywał, że w przypadku, gdy dochód rodziny lub dochód osoby uczącej się przekracza kwotę uprawniającą daną rodzinę lub osobę uczącą się do zasiłku rodzinnego, o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. Dodatki do zasiłków przysługują w razie spełnienia określonych w ustawie przesłanek jedynie w sytuacji, gdy spełnione zostały przesłanki do przyznania zasiłku rodzinnego. Rozpatrując więc wniosek skarżącej w pierwszej kolejności należało wyjaśnić, czy spełnione zostały kryteria dochodowe uprawniające do przyznania zasiłku rodzinnego. Organy prawidłowo ustaliły wysokość dochodu rodziny skarżącej, opierając się na zaświadczeniu o dochodzie wydanym w dniu [...] lipca 2005 r. przez Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w R. i na dokumencie poświadczającym wysokość dochodów z gospodarstwa rolnego. Prawidłowo - w świetle powołanych w decyzji przepisów - uznano pismo głównego księgowego Fabryki [...] P. P. w upadłości [...] w W. z dnia [...] sierpnia 2005 r. za niewystarczające do uznania, że kwota [...] zł wykazana w PIT - 11 za 2004 r. dotycząca wypłaty odszkodowania z tytułu zwolnienia z pracy w 2000 r. ujętego w liście wierzytelności stanowi dochód utracony w rozumieniu art. 3 pkt 23 ustawy. Ponieważ miesięczny dochód w przeliczeniu na osobę w rodzinie wyniósł [...] zł, a więc kwotę określoną w art. 5 ust. 1 omawianej ustawy (to jest 504 zł) zasadnie przyjęto, że nie zostały spełnione przesłanki określone w tym przepisie. Nie można natomiast zgodzić się z wykładnią art. 5 ust. 3 ustawy, w wyniku której odmówiono przyznania zasiłku rodzinnego w trybie określonym w tym przepisie. Zgodnie z zawartą tam regulacją w przypadku, gdy dochód rodziny lub dochód osoby uczącej się przekracza kwotę uprawniającą daną rodzinę lub osobę uczącą się do zasiłku rodzinnego o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalony zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. Sąd orzekający w sprawie niniejszej nie podziela przyjętego w kwestionowanej decyzji rozumienia użytego w art. 5 ust 3 ustawy pojęcia "dochód rodziny" jako przeciętny miesięczny łączny dochód wszystkich członków rodziny. Za przyjętym przez organy rozumieniem wskazanego pojęcia mogłaby przemawiać definicja "dochodu rodziny" zawarta w art. 3 pkt 2 ustawy, gdzie wskazano, że ilekroć w ustawie jest mowa o dochodzie rodziny oznacza to przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Jednakże pojęcie "dochód rodziny" występujące w art. 5 ust. 3 ustawy nie może być interpretowane samodzielnie, w oderwaniu od regulacji zawartej w art. 5 ust. 1 ustawy, gdzie jest mowa o dochodzie rodziny w przeliczeniu na osobę jako kryterium uzasadniającym przyznanie zasiłku rodzinnego. "Dochód rodziny", o którym mowa w art. 5 ust. 3 winien być rozumiany jako dochód rodziny w przeliczeniu na osobę, o którym mowa w art. 5 ust. 1. Za celowością takiej interpretacji przemawia umiejscowienie obu unormowań w jednym artykule ustawy regulującym zasady przyznawania zasiłku rodzinnego, a więc wzgląd na wewnętrzną spójność aktu prawnego. Skoro w ust. 3 mowa jest o przypadku, gdy wskazany tam dochód przekracza kwotę uprawniającą daną rodzinę lub osobę uczącą się do zasiłku rodzinnego, to dochód ten winien być ustalony w ten sam sposób jak przy ustalaniu spełnienia kryterium dochodowego określonego w art. 5 ust. 1 ustawy. Dodatkowo zauważyć trzeba, że zastosowana przez organy administracji publicznej rozpatrujące wniosek skarżącego interpretacja art. 5 ust. 3 prowadzi do naruszenia zasady równości. Szczególnie uprzywilejowaną pozycję przy przyjętym rozumieniu tego przepisu uzyskuje osoba ucząca się, zaś w przypadku rodzin następuje również niczym nieuzasadnione zróżnicowanie ich sytuacji w zależności od liczebności danej rodziny. Takie skutki daje przyjęcie rozumienia pojęcia "dochód rodziny" użytego w tym przepisie w oderwaniu od regulacji zawartej w art. 5 ust. 1 ustawy, co nie wydaje się być zamierzone przez ustawodawcę. Wskazane wyżej naruszenie przepisów prawa materialnego i w konsekwencji błędne ustalenie "dochodu rodziny" skarżącej na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy spowodowało konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze. Ponownie rozpatrując sprawę organy winny uwzględnić powyższe wytyczne i ustalić w sposób wskazany w wyroku dochód rodziny skarżącej na użytek regulacji zawartej w art. 5 ust. 3 ustawy, a następnie rozstrzygnąć wniosek w zakresie każdego z dochodzonych świadczeń. Należy ponadto wyeliminować uchybienia przepisom kodeksu postępowania administracyjnego, zarówno w zakresie stwierdzonym przez organ odwoławczy, jak również w odniesieniu do zarzutu skarżącej związanego z naruszeniem art. 10 § 1 kpa. Z podniesionych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c oraz art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku.