II SA/Bk 939/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis, asesor WSA Urszula Barbara Rymarska (spr.), Protokolant Elżbieta Stasiewicz, po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2006 r. sprawy ze skargi R. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] września 2005 r. Nr [...] w przedmiocie opłat z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolnej oddala skargę Decyzją z dnia [...] lipca 2005r. Nr [...] Starosta G. zezwolił skarżącemu R. O. na wyłączenie na cele nierolnicze 0.8310 ha gruntów rolnych, wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr A i nr B. Z tytułu wyłączenia ustalił: • należność w wysokości 62.607,54 zł. (za działkę nr A - 45.618,37 zł., za działkę nr B - 16.989,17zł.), z której obowiązku uiszczenia zwolnił stronę ponieważ wartość nabytych gruntów przewyższa tę należność; • podwyższenie należności o 10% w stosunku do działki nr A w związku z wyłączeniem z produkcji rolniczej gruntów bez decyzji, do kwoty 50.180,21 zł., z wpłaty której również zwolnił zainteresowanego z powodu jak wyżej; • opłatę w wysokości dwukrotnej należności, stanowiącą kwotę 33.978,34 zł, z tytułu-wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów działki nr B niezgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych, do zapłaty w terminie 60 dni od dnia, w którym decyzja przedmiotowa stanie się ostateczna, • opłatę roczną z tytułu użytkowania na cele nierolnicze gruntów wyłączonych z produkcji w wysokości 10 % należności, wyrażonej w tonach ziarna żyta i określonej w pkt. l w wysokości 16.62 ton do uiszczenia przez 10 lat w terminie do dnia 30 czerwca każdego roku , licząc od 2006 roku do roku 2016. Od decyzji tej odwołał się skarżący, wnosząc o uchylenie przedmiotowej decyzji, jako naruszającą art. 11 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych względnie stwierdzenie jej nieważności. W swoim odwołaniu podkreślił, że z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu Burmistrza Miasta G. nr [...] wynika, że działki nr A i B zostały przeznaczone na cele nie rolnicze z przeznaczeniem pod budowę stacji paliw z usługami towarzyszącymi. Ponadto podniósł, że nigdy nie otrzymał pisma z dnia 2 stycznia 2002r. nr [...] wzywającego do dostarczenia dokumentów niezbędnych do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków dotyczących działki nr A oraz do przedłożenia decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolniczej oraz fakt uznania za grunty rolne terenu, który był nielegalnym wysypiskiem odpadów budowlanych i śmieci, a także nie uwzględnienie przez organ podniesionego zarzutu przedawnienia świadczeń. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] września 2005r. Nr [...] utrzymało w mocy decyzję Starosty G. Na podstawie analizy art. 11, art. 28 ust. 1 oraz art. 31 ust. 1 w/w ustawy Kolegium uznało, że to osoba zamierzająca wyłączyć grunty z produkcji rolniczej powinna przed uzyskaniem pozwolenia na budowę wystąpić z wnioskiem o wydanie zgody na takie wyłączenie. Niedopełnienie tego obowiązku skutkuje określonymi w przepisach sankcjami. Podkreślono, że skarżący po otrzymaniu pozwolenia na budowę w 1998r. nie dopełnił obowiązku uzyskania decyzji o wyłączeniu gruntów objętych realizowaną inwestycją z produkcji rolnej. Dlatego, też Starostwo Powiatowe w G. pismem Nr [...] z dnia 2 stycznia 2002r. wezwało zainteresowanego do przedłożenia stosownych dokumentów (pismo doręczono w dniu 8 stycznia 2002r., a zwrotne potwierdzenie odbioru tego pisma zostało podpisane przez córkę skarżącego A. Ż.). W związku, z czym uznano, że sprawa wyłączenia gruntów rolnych na cele nierolnicze z przeznaczeniem pod budowę stacji paliw z usługami towarzyszącymi na terenie miasta G. toczy się od 2 stycznia 2002 r., natomiast pismem z dnia 6 lutego 2004r. Nr [...] organ wszczął z urzędu postępowanie w tej sprawie. W decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] kwietnia 1998 roku Nr [...], na którą powołuje się skarżący w swoim odwołaniu, wymienione są działki nr A i C, nie wymienia się w niej działki nr B. Tymczasem inwestycja została zrealizowana na działkach nr A i B. Na działce nr A zlokalizowana jest stacja paliw, na działce nr B infrastruktura towarzysząca. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podniosło, że działkę nr B zainteresowany nabył w dniu 1 sierpnia 2002r., aktem notarialnym Rep. A nr [...] (działka w latach 1998 - 2002, przeznaczona była w obowiązującym wówczas planie zagospodarowania przestrzennego pod teren urządzeń z zakresu obsługi komunikacji). Dopiero w dniu 9 marca 2004r. skarżący złożył wniosek o wyłączenie z produkcji rolniczej działki nr B oraz o wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów dotyczących działek nr B i A. Podczas przeprowadzonych przez organ pierwszej instancji w dniu 22 września 2004r. oględzin ustalono, że cały teren inwestycji utwardzony jest płytami betonowymi, kostką brukową, występują też tereny zielone. W związku z tym założono, że wyłączenie działki nr B nastąpiło pomiędzy datą złożenia wniosku (9.03.2004r.) a datą oględzin działki (22.09.2004r.) tj. w okresie gdy nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Miasta G. (pismo Urzędu Miasta z dnia 28 grudnia 2004r.). Na podstawie powyższego uznano, że skarżący, mimo wezwania przez Starostwo Powiatowe w G. pismem z dnia 2 stycznia 2002r., nie dopełnił obowiązku uzyskania decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej, a więc naliczenie opłat i należności zostało dokonane prawidłowo. Odnosząc się do podnoszonej przez skarżącego kwestii jakości przedmiotowych gruntów określonej w odwołaniu jako "nielegalne wysypisko odpadów budowlanych i śmieci" wskazano, że na tym etapie postępowania nie może być brana pod uwagę, ponieważ fakt ewentualnego zdegradowania czy też zdewastowania gruntów powinien być przez zainteresowanego udokumentowany i zgłoszony przed rozpoczęciem inwestycji celem właściwego przeprowadzenia postępowania administracyjnego. Ustosunkowując się do zarzutu przedawnienia prawa do wydania decyzji w omawianej sprawie wskazano, że przepis art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie określa terminu, w jakim organ z urzędu ma wydać decyzję w przypadku wyłączenia gruntów z produkcji niezgodnie z przepisami tej ustawy. Dodatkowo organ zauważył, że art. 31 cyt. wyżej ustawy mówi o należnościach państwowych i świadczeniach pieniężnych, a w myśl art. 4 pkt 12 i pkt 13 w/w ustawy przez "należności" rozumie się jednorazową opłatę z tytułu trwałego wyłączenia gruntów z produkcji, a przez "opłatę roczną" - rozumie się opłatę roczną z tytułu użytkowania na cele nierolnicze lub nieleśne gruntów wyłączonych z produkcji. W związku z powyższym podniesiono, że o należnościach bądź też świadczeniach można, więc mówić w sytuacji ich ustalenia, czyli z chwilą wydania ostatecznej decyzji w sprawie. W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. skarżący wniósł o stwierdzenie jej nieważności "na mocy art. 156 § 1 pkt 2 Kpa", jako naruszającej art. 7, art. 9. art. 11 Kpa w związku z art. 11 ust. 3 i ust.4, art. 28 ust.2 oraz art. 31 ust.2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Skarżący podniósł, że zgodnie z art. 31 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych świadczenia na rzecz FOGR przedawniają się z upływem 5 lat od dnia ich wymagalności natomiast od daty [...] kwietnia 1998r. tj. daty decyzji Burmistrza Miasta G. (Nr [...]), o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu do dnia [...] lipca 2005r. tj. daty decyzji Nr [...] Starosty Powiatu G. w sprawie ustalenia należności z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej upłynęło już 7 lat. Dodatkowo podniósł, że ustawa wyraźnie w art. 28 ust. 2 mówi, że w razie stwierdzenia, że grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. l i 2, decyzję taką wydaje się z urzędu, podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10%, nie można więc przerzucać tego obowiązku na skarżącego jak twierdzi Samorządowe Kolegium Odwoławcze że to na osobie ubiegającej się o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę ciąży obowiązek przedstawienia organowi stosownych dokumenty nie podając jakie dokumenty petent ma przedstawić do wydania decyzji z urzędu. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie w całości podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ uznał, że inwestor nie dopełnił wynikającego z art. 11 ust. l i 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266) obowiązku uzyskania decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej przed wydanym pozwoleniem na budowę w stosunku do działki nr A. Natomiast na działce nr B realizowano prace bez żadnych pozwoleń, a dopiero w trakcie prowadzonego z urzędu postępowania złożył w dniu 9 marca 2004 roku wniosek o wyłączenie z produkcji rolnej gruntów tej działki. Dlatego też w odniesieniu do tej działki zastosowano sankcje wynikające z art. 28 ust. l cytowanej wyżej ustawy. Odnosząc się do zarzutu bezpodstawnego żądania przez organ przedłożenia dokumentów przez stronę bez podania ich rodzaju uznano, że zarzut ten nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym. Pismem z dnia 2 stycznia 2002 roku Nr [...], którego odbiór w dniu 8 stycznia 2002 roku potwierdziła córka skarżącego, organ pierwszej instancji zwrócił się o dostarczenie dokumentów geodezyjnych, kartograficznych i innych niezbędnych do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków dla działki Nr A położonej w m. G. ul. K., na której zlokalizowana jest stacja paliw oraz o przedłożenie decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolniczej. Ponieważ skarżący nie odpowiedział na to pismo, organ podjął działania zmierzające do wyjaśnienia sprawy i zgromadził niezbędne dokumenty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawowym celem i efektem kontroli sądowej jest, eliminowanie z obrotu aktów i czynności organów administracji publicznych niezgodnych z prawem i przywrócenie stanu zgodnego z prawem (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych -Dz. U. Nr 153, poz. 1269 oraz art. 3 i art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W pierwszej kolejności należy odnieść się do podnoszonego w skardze, jak i w odwołaniu od decyzji zarzutu przedawnienia prawa do wydania decyzji w sprawie wyłączenia gruntów rolnych oznaczonych w ewidencji Nr A i B o łącznej pow. 0,8310 ha na cele nierolnicze. W myśl postanowień art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U z 2004r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) świadczenia pieniężne, o których mowa w ust. l (dochody Funduszu Ochrony Gruntów Rolnych), przedawniają się z upływem 5 lat od dnia ich wymagalności (forma wygasania zobowiązaniowych stosunków prawnych). Przepis ten nie reguluje kwestii przedawnienia prawa do ustalenia należności w drodze decyzji, lecz jedynie termin do dochodzenia należności. Przedawnienie świadczeń pieniężnych, o których mowa we wspomnianym artykule prowadzi do wygaśnięcia należności ustalonych w drodze decyzji administracyjnej. Potwierdza to również regulujący termin uiszczenia należności i opłaty rocznej ustalonych za wyłączenie z produkcji gruntów rolnych - art. 12 ust. 13 oraz ust. 14 wspomnianej ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zgodnie z którym należność uiszcza się w terminie 60 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, odpowiednio opłatę roczną za dany rok w terminie do 30 czerwca tego roku. Powyższe regulacje odnoszą się do termin wymagalności wspomnianych należności, a więc do terminu, do którego odwołuje się art. 31 ust. 2 cyt. ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Mając powyższe na uwadze należy uznać, że przy wydawaniu decyzji nie naruszono art. 31 wspomnianej ustawy tj. nie nastąpiło przedawnienie wymagalności należności oraz, że organy miały prawo do wydania decyzji w sprawie uiszczenia należności z tytułu wyłączenia z produkcji rolnej gruntów rolnych oznaczonych w ewidencji gruntów jako nr A ( wyłączonych z produkcji rolniczej w 1998r.) i nr B (wyłączonych z produkcji rolniczej po 9 marca 2004r.). W związku z tym, że Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji pozostały do rozpatrzenia pozostałe zarzuty podnoszone w skardze tj. zarzut naruszenia: przepisów art. 7, art. 9. art. 11 Kpa w związku z art. 11 ust. 3 i ust.4 oraz art. 28 ust.2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z art.11 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) wyłączenie z produkcji użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Decyzja taka może być wydana po dniu faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji. Wydanie tych decyzji następuje przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. W świetle powyższego należy zgodzić się z organem, że skarżący, jako inwestor nie dopełnił wynikającego z art. 11 ust. l i 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266) obowiązku uzyskania decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej przed wydanym pozwoleniem na budowę w stosunku do działki nr A. Natomiast na działce nr B zrealizowano prace (infrastruktura towarzysząca) bez żadnych pozwoleń czy też zgłoszeń, a wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej dokonano przed wydaniem decyzji zezwalającej na takie wyłączenie (protokół z dokonanych w dniu 22 września 2004r. oględzin gruntów położonych na terenie miasta G. oznaczonych jako działki nr B i nr A). W myśl art. 28 ust. l cytowanej wyżej ustawy w razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami mniejszej ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności, natomiast zgodnie z zapisem ust. 2 w razie stwierdzenia, że grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze i nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. l i 2, decyzję taką wydaje się z urzędu, podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10%. Dlatego też w stosunku do działki, na której wybudowano stację paliw, oznaczonej nr ewidencyjnym A, wyłączonej z produkcji rolniczej w 1998r. tj. w czasie gdy obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta G. i przeznaczonej w tym planie pod teren urządzeń z zakresu obsługi komunikacji zastosowano w myśl art. 28 ust.2 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych należność podwyższoną o 10%, a w stosunku do działki, zakupionej w 2002r. oznaczonej nr ewidencyjny B, zgłoszonej do wyłączenia z produkcji rolniczej (wniosek skarżącego z dnia 9 marca 2004r.) i wyłączonej z produkcji rolniczej przed uzyskaniem stosownej decyzji w dniu, gdy nie obowiązywał już miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (pismo Urzędu Miasta G. z dnia 28 grudnia 2004r.) ustalono skarżącemu, jako, sprawcy wyłączenia opłatę w wysokości dwukrotnej należności, zgodnie z postanowieniami art. 28 ust. 1 cyt. ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W tym stanie rzeczy nie można uznać za słuszne zarzutów skarżącego dotyczących naruszenia przepisów art. 11 ust. 3 i ust. 4 oraz art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Sąd nie dopatrzył się również podnoszonych w skardze naruszeń zasad ogólnych postępowania ( art. 7, art. 9. art. 11 Kpa). Zgodnie z wyrażoną w art. 7 Kpa zasadą prawdy obiektywnej organy administracji w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego powinny w sposób wyczerpujący zebrać cały materiał dowodowy, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Skarżący nie wskazał, na czym miało polegać naruszenie pozostałych zasad ogólnych postępowania tj. zasady udzielania informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków stron oraz zasady przekonywania, ani nie udowodnił ich naruszenia. Biorąc pod uwagę powyższe, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi Sąd orzekł o jej oddaleniu na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).