II OSK 901/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.) Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2007 r., na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. M. i J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 marca 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1514/05 w sprawie ze skargi H. M. i J. M. na postanowienie Wojewody M. z dnia [...] października 2005 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 marca 2006 r. w sprawie VII SA/Wa 1514/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę H. M. i J. M. na postanowienie Wojewody M. z dnia [...] października 2005 r. w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, że organ I instancji - Starosta Powiatowy w G. - postanowieniem z dnia [...] września 2005 r., na podstawie art. 152 § 1 kpa wstrzymał wykonanie decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r., udzielającej H. M. i J. M. pozwolenia na budowę - adaptację pomieszczeń sklepu przemysłowego, zlokalizowanego w miejscowości T. gmina P., na aptekę ogólnodostępną, wskazując na to, że żądanie wstrzymania wykonania decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r. wniosła M. K.-S., działająca w imieniu firmy "[...]" S.A., która poinformowała jednocześnie organ, iż inwestorzy H. i J. M. złożyli fałszywe oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o czym powiadomiła prokuraturę. W związku z powyższym Starosta Powiatu G. postanowieniem z dnia [...] września 2005 r. wznowił z urzędu postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę, a uznając, iż zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, wstrzymał wykonanie decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r. Postanowieniem z dnia [...] października 2005 r. Wojewoda M., po rozpatrzeniu zażaleń H. M. i J. M. oraz Gminnej Spółdzielni "[...]" w P., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W jego uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonego postanowienia, które nie narusza prawa, ponieważ zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Wojewody M. wnieśli H. M. i J. M., zarzucając naruszenie art. 152 kpa i art. 124 § 2 kpa. Skarżący wskazali, iż wbrew wymogom zawartym w art. 124 § 2 kpa organ w swoim postanowieniu nie przedstawił uzasadnienia faktycznego i prawnego, z którego wynikałoby prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Wstrzymanie wykonania decyzji oparte jedynie na domniemaniu stanowi, zdaniem skarżących, naruszenie art. 152 § 1 kpa, dlatego też powinno być oparte na udokumentowanych i wiarygodnych dowodach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie badając legalność zaskarżonego postanowienia uznał, że argumenty zawarte w skardze nie zasługują na uwzględnienie, gdyż nie można zgodzić się z zarzutem strony skarżącej, iż organ wydając zaskarżone postanowienie naruszył art. 152 § 1 kpa opierając się jedynie na wniosku pełnomocnika "[...]" S.A., dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na rozbudowę przedmiotowej inwestycji. Art. 152 § 1 kpa stanowi, iż organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. W niniejszej sprawie Starosta Powiatu G. postanowieniem z dnia [...] września 2005 r. wznowił postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. W trakcie toczącego się postępowania wznowieniowego organ uznał, iż nowe okoliczności, które wyszły na jaw, wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji. Oznacza to, że organ miał obowiązek wstrzymać wykonanie decyzji dotychczasowej, gdyż treść art. 152 § 1 kpa nie pozostawia organowi swobodnego uznania (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 1998 r., sygn. akt II SA 1154/97, publ. komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, Piotr Przybysz, wyd. Lexis Nexis). Sąd podkreślił, że organ w oparciu o art. 152 § 1 kpa nie bada stopnia prawdopodobieństwa, jak również na tym etapie postępowania nie musi opierać się na udokumentowanych i wiarygodnych dowodach. Do wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji przez organ wystarczy, że okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia tej decyzji w wyniku wznowienia postępowania i taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Sąd nie podzielił zarzutu skargi, że w zaskarżonym postanowieniu brak jest uzasadnienia prawnego, ponieważ Wojewoda M., zgodnie z art. 124 § 2 kpa w swoim postanowieniu zawarł uzasadnienie prawne (przez uzasadnienie prawne należy rozumieć wyjaśnienie podstawy prawnej, z przytoczeniem przepisów prawa). Organ wydał zaskarżone postanowienie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz stwierdził, iż wobec przedstawionych okoliczności w uzasadnieniu postanowienia, rozstrzygnięcie organu I instancji było prawidłowe. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270) oddalił skargę. Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku wnieśli H. M. i J. M., zarzucając: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. - art. 152 § 1 kpa z uwagi na fakt, że w sprawie nie było podstaw aby uznać, iż występuje prawdopodobieństwo uchylenia decyzji ostatecznej w uwagi na fakt, że nie występowały przesłanki ani z art. 145 § 1 kpa, ani z art. 156 § 1 kpa, a także - art. 124 § 2 kpa poprzez niewłaściwe podanie w uzasadnieniu postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji przesłanek dotyczących zarówno wznowienia postępowania, jak i stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, co jest sprzeczne z zasadą niekonkurencyjności w postępowaniu administracyjnym, 2. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), tj. - art. 106 § 3, art. 113 § 1 oraz art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez oddalenie wniosku pełnomocnika strony skarżącej o zawieszenie postępowania do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia przez sądy powszechne stanu prawnego nieruchomości, na której prowadzone były przez inwestora roboty budowlane na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] czerwca 2005 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej H. i J. M. pozwolenia na wykonywanie robót budowlanych, a także nie przeprowadzenie dowodów uzupełniających żądanych przez skarżącego. Wskazując na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podnieśli, że jako przedstawiciele Apteki "[...]" S.C. dopełnili wszelkich formalności niezbędnych do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, a w szczególności wykazali w oparciu o posiadanie zgody właściciela nieruchomości prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przekonanie skarżących jako najemców o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynikało ze złożonego przez wynajmującą Gminną Spółdzielnię "[...]" w P. oświadczenia, zgodnie z którym Gminna Spółdzielnia "[...]" jest właścicielem wynajmowanej nieruchomości. W efekcie uzyskanego pozwolenia na budowę najemcy działając w dobrej wierze przystąpili do adaptacji budynku na potrzeby apteki i do chwili obecnej wyasygnowali na ten cel kilkadziesiąt tysięcy złotych. Dopiero po wznowieniu postępowania oraz wstrzymaniu wykonania decyzji skarżący jako najemcy dowiedzieli się o trwającym pomiędzy "[...]" S.A. a Gminną Spółdzielnią "[...]" sporze dotyczącym stanu prawnego przedmiotowej wynajmowanej nieruchomości. Zdaniem skarżących nie było postaw do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i 2 kpa, ani przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 kpa, a więc nie można było jedynie na podstawie informacji uzyskanych od pełnomocnika "[...]" S.A. wstrzymać wykonanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W odpowiedzi na skargę kasacyjną "[...]" SA z siedzibą w W. wniosła o jej oddalenie i podniosła, że jest właścicielem nieruchomości nr [...] w T., wpisanym do księgi wieczystej Kw Nr [...] prowadzonej dla tej nieruchomości. Spór dotyczący stanu prawnego tej nieruchomości został ostatecznie zakończony decyzją denacjonalizacyjną Ministra Gospodarki z dnia 16 kwietnia 1997 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Kontrola kasacyjna dokonywana przez Naczelny Sąd Administracyjny obejmuje stosowanie prawa procesowego i materialnego. Podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) jest naruszenie przez sąd przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W jej ramach skarżący musi bezwzględnie powołać przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, którym uchybił sąd, uzasadnić ich naruszenie i wykazać, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast przy skorzystaniu w skardze kasacyjnej z podstawy określonej w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zakres oceny Sądu jest ograniczony do badania, czy wskazane przepisy prawa materialnego zostały naruszone przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i na czym to naruszenie polegało, przy czym wskazanie w skardze kasacyjnej przepisu prawa materialnego, który nie był zastosowany w sprawie, czyni nieskutecznym zarzut błędnej jego wykładni lub niewłaściwego zastosowania. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, gdyż stosownie do regulacji art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Oceniając zarzut naruszenia prawa poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowania art. 152 § 1 kpa uznać należy, iż zarzut ten nie jest zasadny. Przepis art. 152 § 1 kpa stanowi, iż organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Wstrzymanie wykonania decyzji nie jest pozostawione uznaniu organu i jeżeli organ stwierdzi istnienie tej przesłanki, określonej w przepisie jako okoliczność wskazująca na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania a nie ma przeszkód do wstrzymania wykonania (art. 146 kpa), to ma obowiązek takiego wstrzymania. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji badając legalność zaskarżonego postanowienia prawidłowo uznał, że okoliczności, do których odwołał się organ powiadomiony o tym, że inwestor złożył niezgodne z prawem oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane były wystarczające do przyjęcia prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, co oznacza że nie został naruszony przepis art. 152 kpa. Prawidłowo zostało wykazane wyjaśnieniem właściciela nieruchomości – "[...]" S.A. z siedzibą w W., powołującego się na wpis jego prawa własności do określonej księgi wieczystej (Kw Nr [...]), że nie wyrażał zgody na dysponowanie jego nieruchomością na cele budowlane przez Gminną Spółdzielnię "[...]" oraz skarżących. Legalności tego postanowienia nie podważa subiektywne przekonanie skarżących o zgodności z prawem złożonego przez nich oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i powoływanie się na dobrą wiarę przy jego składaniu. Okoliczności te są bowiem bez znaczenia, a umowa, na którą powołują się skarżący nie jest wystarczającym w tej sytuacji dowodem na ich prawo do dysponowania nieruchomością. Nieuprawniony jest także zarzut naruszenia art. 124 § 2 kpa poprzez "niewłaściwe podanie w uzasadnieniu postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji przesłanek dotyczących zarówno wznowienia postępowania, jak i stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, co jest sprzeczne z zasadą niekonkurencyjności w postępowaniu administracyjny", gdyż przepis ten nie był przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stosowany. Sąd administracyjny nie orzeka na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Przepisu tego nie można, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej zaliczyć do przepisów prawa materialnego, naruszonego przez Sąd I instancji. Nie jest także zasadny wskazany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania - art. 106 § 3, art. 113 § 1 oraz art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez - oddalenie wniosku pełnomocnika strony skarżącej o zawieszenie postępowania do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia przez sądy powszechne stanu prawnego nieruchomości, na której prowadzone były przez inwestora roboty budowlane na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] czerwca 2005 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej H. i J. M. pozwolenia na wykonywanie robót budowlanych, a także nie przeprowadzenie dowodów uzupełniających żądanych przez skarżącego. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) zadaniem sądu administracyjnego jest sprawowanie kontroli zaskarżonych aktów i czynności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dniu ich wydania, nie zaś ocena ich pod względem słuszności i celowości. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy bądź stanowi jedną z podstaw wznowienia postępowania administracyjnego. Zatem Sąd I instancji nie naruszył wskazanych przepisów, jeżeli prawidłowo uznał, że rozstrzygnięcie sprawy niniejszej nie zależy od wyniku innego postępowania sądowego, zaś sprawa została dostatecznie wyjaśniona w dniu zamknięcia rozprawy. Mając na uwadze, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie słusznie przyjął w zaskarżonym wyroku, że organy administracji podejmując zaskarżone postanowienie działały na podstawie i w granicach prawa, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną oddalił.