II SA/Ol 533/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędzia WSA Asesor WSA Protokolant Zbigniew Ślusarczyk Alicja Jaszczak-Sikora Bogusław Jażdżyk (Spr.) Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2006 r. sprawy ze skarg M. B. i K. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" Nr "[...]"; "[...]" w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego: I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia "[...]"; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz M. B. kwotę 470,- zł (słownie: czterysta siedemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia "[...]" nr "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu wniosków M. B. oraz K. N., odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia "[...]" znak "[...]" w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na realizacji elektrociepłowni "[...]" opalanej biopaliwem położonej przy ul. A. i B w E. wraz z niezbędnymi elementami infrastruktury. Postanowieniem z dnia "[...]" Kolegium w oparciu o treść art. 62 Kodeksu postępowania administracyjnego - dalej kpa - (w sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony) połączyło sprawę "[...]" z wniosku M. B. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia "[...]" ze sprawą z wniosku K. N. o stwierdzenie nieważności tejże decyzji, postanawiając prowadzić je pod nr "[...]". Organ nadzoru argumentował w uzasadnieniu decyzji, że zgodnie z definicją celu publicznego, zawartą w art. 2 pkt.5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, póz. 717) poprzez inwestycję celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 261, póz. 2603 ze z.). W myśl art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami celami publicznymi jest m. in. budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. W przepisie tym ustawodawca nie zawarł definicji przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Z tego względu, w ocenie Kolegium, należy odnieść się do definicji obiektów i urządzeń zawartych w innych przepisach, tj. w ustawie z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2003r. Nr 153, póz. 1505 ze zm.). W art. 3 tejże ustawy ustawodawca wskazał, że pod pojęciem urządzeń należy rozumieć - urządzenia techniczne stosowane w procesach energetycznych, instalacji -urządzenia z układami połączeń między nimi, sieci - instalacje połączone i współpracujące ze sobą, służące do przesyłania i dystrybucji paliw lub energii, należące do przedsiębiorstw energetycznych. Skład orzekający Kolegium wyraził pogląd, iż realizacja inwestycji, polegającej na realizacji elektrociepłowni "[...]" opalanej biopaliwem może stanowić inwestycję celu publicznego. Fakt dokonania odmiennej interpretacji "celu publicznego" przez wnioskodawców nie stanowi o uznaniu, iż decyzja Prezydenta Miasta rażąco narusza prawo. Z tego względu skład orzekający Kolegium uznał, że nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia "[...]" na podstawie art. 156 § l pkt. 2 ustawy z dnia ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego, tj. w oparciu o przesłankę rażącego naruszenia prawa. Od decyzji z "[...]" wnioski tej samej treści o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli M. B. oraz K. N., podnosząc we wniosku, że decyzja Prezydenta Miasta z dnia "[...]" wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, a w szczególności: art. 2 pkt 5 i art. 50 ust. l ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Wskazując na powyższe zarzuty wnioskodawcy wnieśli o zmianę decyzji Kolegium z "[...]" i stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta z "[...]". Decyzją z "[...]" nr "[...]", "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję własną z dnia "[...]"o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia "[...]". W uzasadnieniu decyzji Kolegium ponownie wyraziło pogląd, że budowa przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów lub pary a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń stanowi cel publiczny. Z tego względu realizacja inwestycji, polegającej na realizacji elektrociepłowni "[...]" opalanej biopaliwem może stanowić inwestycję celu publicznego, a fakt dokonania odmiennej interpretacji "celu publicznego" przez wnioskodawców nie stanowi o uznaniu, iż decyzja Prezydenta Miasta rażąco narusza prawo. Na decyzję z "[...]" skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wnieśli M. B. i K. N. Skarżący argumentowali, iż przesłanki rozstrzygnięcia organu nadzoru należy uznać za bezpodstawne i nieprawdziwe. Organ nadzoru ograniczył się do dokonania spisu urządzeń energetycznych. Interpretując treść art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami skarżący podnieśli, iż należy mieć na uwadze, że jest tam mowa o urządzeniach służących do przesyłania m.in. pary a także innych obiektów i urządzeń służących do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Wbrew uzasadnieniu Kolegium, w skład tych urządzeń nie wchodzą urządzenia wytwarzające i przetwarzające ciepło. Nawet uwzględniając tylko zasady logiki należy dojść do wniosku, że urządzenia te nie są niezbędne do korzystania z urządzeń przesyłowych. Gdyby ustawodawca chciał, aby elektrociepłownię można było budować w oparciu o przepis art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami na pewno zawarłby pojęcie urządzeń do produkcji energii, a ograniczył się przecież jedynie do zamkniętego katalogu pojęć kategorycznych, nie podlegającego rozszerzeniu, co zostało we wniosku skarżących z dnia 6 kwietnia 2004 r. poparte orzecznictwem NSA. W ocenie skarżących pojęcie celu publicznego, jakim posługuje się omawiana ustawa, nie jest dowolne i przy jego stosowaniu nie można się odwoływać do potocznego czy też ogólnego jego znaczenia. W tym przypadku literalne brzmienie przepisu jest jednoznaczne i nie wymaga stosowania innych zabiegów interpretacyjnych. Ustawodawca w art. 6 tej ustawy ustalił katalog celów publicznych w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jest to katalog konkretny, zamknięty w tym sensie, że jego pkt 10 — "inne cele"- to tylko cele "określone w odrębnych ustawach". Przepisy, które mogłyby mieć w przedmiotowej sprawie zastosowanie to Prawo energetyczne, jednakże akt ten nie zawiera takiej kategorii. Aby zatem mówić o celu publicznym w przypadku budowy takiego obiektu jak elektrociepłownia opalana biopaliwem, należy znaleźć cel bezpośrednio wyrażony w art. 6 ustawy. Konstrukcja tego przepisu wskazuje, że wymienione w nim rodzaje celów publicznych nie mogą być stosowane rozszerzające. W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o ich oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 30 września 2005r. Sąd zarządził połączenie sprawy ze skargi K. N. (II SA/Ol 534/05) do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą ze skargi M. B. (II SA/Ol 533/05) i prowadzić je pod numerem II SA/0l 533/05. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269), Sąd kontroluje zaskarżone decyzje pod kątem ich zgodności z prawem. Zatem usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko w przypadku, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy jej wydawaniu organ naruszył prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § l pkt l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270). Stosownie do treści art. 134 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami skargi. Wychodząc poza te zarzuty Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego też podlega ona uchyleniu. Akta administracyjne wskazują, iż w dniu "[...]" Prezydent Miasta wydał decyzję w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na realizacji elektrociepłowni "[...]" opalanej biopaliwem położonej przy ul. A. i B. w E. wraz z niezbędnymi elementami infrastruktury. Od decyzji tej skarżący wnieśli odwołania, które zostały doręczone organowi I instancji oraz wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odwołaniach skarżący wnieśli o uchylenie decyzji wydanej przez organ I instancji, podając też na stosowną argumentację na poparcie swoich racji. Treść odwołania wskazuje, iż zamiarem skarżących było wniesienie środka zaskarżania, o którym mowa w art. 127 § l kpa. W odwołaniu skarżący z ostrożności dodali także, iż decyzja z "[...]" została wydana z naruszeniem przepisów art. 2 pkt 5, art. 50 ust. l ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami uzasadniając to faktem, że budowa elektrociepłowni nie stanowi inwestycji celu publicznego. Na naruszeniu wymienionych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami oparto także wnioski o stwierdzenie nieważności decyzji z "[...]" sporządzone przez skarżących w tej samej dacie i wniesione do organu wraz z odwołaniami. Po przekazaniu sprawy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, organ ten wystąpił do skarżących pismami z 17 maja 2004r. o sprecyzowanie, czy strony wnoszą odwołania od decyzji organu I instancji, czy też żądają rozpoznania wniosków o stwierdzenie nieważności decyzji z "[...]". W pismach tych Kolegium wskazało, iż decyzja organu I instancji nie jest ostateczna, w związku z powyższym możliwość wszczęcia postępowania nadzwyczajnego, jakim jest postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, istnieje jedynie na żądanie strony. W przypadku zaś wniesienia odwołania, organ odwoławczy nie może stosować przepisów o stwierdzeniu nieważności z uwagi na inny zakres i charakter działań organu odwoławczego. Pismami z 22 czerwca 2004r. skarżący podnieśli, iż podtrzymują wnioski z 6 kwietnia 2004r. o stwierdzenie nieważności decyzji z "[...]". Po otrzymaniu tychże pism Kolegium wszczęło postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta informując o tym strony postępowania administracyjnego. Stosownie do treści art. 15 kpa postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Przepis ten stanowi konkretyzację w postępowaniu administracyjnym zasady dwuinstancyjności zawartej w art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którą każda ze stron ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Z zasady dwuinstancyjności wynika prawo odwołania strony od każdej decyzji nieostatecznej, a sprawa administracyjna winna być dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta po raz pierwszy w I instancji, a następnie przez organ odwoławczy. "Zasada dwuinstancyjności stwarza stronie szerokie możliwości obrony interesu prawnego. Dlatego też postępowanie odwoławcze ma pierwszeństwo przed nadzwyczajnymi trybami postępowania administracyjnego (por. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz B. Adamiak, J. Borkowski, 6. wydanie str. 99). W wyroku z 7 maja 1984r. sygn. akt II SA 225/84, Naczelny Sądu Administracyjny wskazał, iż jeżeli od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji zostało wniesione odwołanie, winno ono być załatwione w trybie przepisów kpa o odwołaniach. Tryb odwoławczy ma w przepisach tego kodeksu pierwszeństwo przed trybem nadzoru obejmującym m. in. stwierdzenie nieważności decyzji. Tok instancyjny, zgodnie z art. 15 kpa, jest regułą obowiązującą przy załatwieniu tych spraw. W świetle przepisów kpa, logicznym następstwem organizacji postępowania administracyjnego jest zasada, że jeżeli strona korzysta z toku instancyjnego, to do jego wyczerpania nie powinny być podejmowane działania zmierzające do usunięcia nieprawidłowości w decyzji środkami pozainstancyjnymi, w tym w drodze stwierdzenia jej nieważności. Uprawnienia organu stosującego art. 156 § l kpa są węższe, niż uprawnienia organu odwoławczego. Organ odwoławczy rozstrzyga bowiem ponownie sprawę pod względem merytorycznym, przeprowadzając w miarę potrzeby dalsze postępowanie wyjaśniające. Organ odwoławczy może korygować zarówno wady prawne decyzji, jak też wady polegające na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych, bądź powodujące inne nieprawidłowości. Z kolei w wyroku z 5 stycznia 1982r. sygn. akt II SA 919/81 (ONSA 1982/1/5) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż "w przypadku gdy zostało wniesione odwołanie, w trakcie postępowania odwoławczego organ odwoławczy nie może orzekać na podstawie art. 156, z uwagi na inny zakres i charakter jego działań jako organu odwoławczego oraz jako organu nadzoru". W niniejszej sprawie wniesienie odwołania rodziło więc dla Kolegium obowiązek rozpoznania odwołania w oparciu o przepisy Działu II Rozdziału 10 kpa. Do czasu formalnego zakończenia postępowania odwoławczego Kolegium nie mogło prowadzić postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z "[...]". Fakt, że strony wniosły równocześnie z odwołaniami, wnioski o stwierdzenie nieważności nic w tej materii nie zmienia. Wprawdzie Kolegium zwróciło się do skarżących z prośbą o określenie z jakiego środka procesowego strony zamierają skorzystać, a skarżący podali, iż podtrzymują wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji; jednakże strony formalnie nie cofnęły odwołania. Nie można więc domniemywać, że miały zamiar cofnąć odwołania. Z resztą w przypadku cofnięcia odwołania organ II instancji winien na podstawie art. 138 § l pkt 3 umorzyć postępowanie odwoławcze i dopiero z chwilą zakończenia postępowania odwoławczego w sposób formalny mógł wszcząć postępowanie nadzwyczajne w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. W tym miejscu podkreślić należy, że o ile wniesienie odwołania oparte jest na zasadzie rozporządzalności i zależy wyłącznie od woli strony, to już cofnięcie odwołania podlega ograniczeniom z art. 137 kpa. Organ odwoławczy nie uwzględni bowiem cofnięcia odwołania, jeżeli prowadziłoby to utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny. Przepis ten wprowadza zasadę, "że odwołanie jest impulsem dla postępowania, które potem, po jego wniesieniu, może być prowadzone zupełnie niezależnie od niego" (Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz B. Adamiak, J. Borkowski, 6. wydanie str. 591). Przed ewentualnym umorzeniem postępowania odwoławczego organ II instancji winien więc ocenić, czy cofnięcie odwołania nie spowoduje utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo, czego w sprawie niniejszej nie uczyniono. Ocena taka winna być dokonana tym bardziej, że strona wnosiła także o stwierdzenie nieważności decyzji wykazując, iż decyzja organu I instancji rażąco narusza prawo. Ponownie rozpatrując sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno rozpoznać złożone przez skarżących odwołania wydając jedno z orzeczeń wymienionych w przepisach kpa o odwołaniach. W tym stanie rzeczy w oparciu o art. 145 § l pkt l lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, zasądzając koszty stosownie do art. 200 tej ustawy oraz z mocy art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku.