II SA/Op 447/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Teresa Cisyk Sędziowie: sędzia WSA Krzysztof Bogusz asesor sądowy Grażyna Jeżewska – spraw. Protokolant: sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi T. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie posiłków 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza [...] z dnia [...], nr [...] w części określającej kwotę posiłku i miejsce wydawania posiłku, 2) określa, że zaskarżona decyzja w tej części nie może być wykonana. Wnioskiem z dnia 16 sierpnia 2005 r. T. R. wystąpił do Ośrodka Pomocy Społecznej w N. o przyznanie jednego ciepłego posiłku, poczynając od 1 września 2005r. uzasadniając wniosek tym, że jest osobą samotnie prowadzącą gospodarstwo domowe, trwale i całkowicie niezdolną do pracy oraz samodzielnej egzystencji. Decyzją Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w N. z dnia [...], Nr [...], na podstawie art. 2, art. 8, art. 48 ust. 4 oraz art. 109 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004r., Nr 64, poz. 593 ze zm.) i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 października 2004r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji w 2005r. Rządowego Programu "Posiłek dla potrzebujących" (Dz. U. Nr 263, poz.2363) przyznano T. R. pomoc w postaci nieodpłatnych posiłków od dnia 1 września 2005r. do 31 grudnia 2005r., wskazując jednocześnie, iż we wskazanym okresie przysługuje mu posiłek przez 5 dni w tygodniu - "pełny obiad", a przez pozostałe 2 dni w tygodniu (sobota, niedziela) suchy prowiant; dzienną stawkę żywieniową przyznanego posiłku ustalono na 4, 20 zł, a miejsce wydawania posiłku wskazano w Dziennym Domu Pobytu przy ul. [...] w N. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, iż w oparciu o wywiad środowiskowy oraz inne dokumenty uznano, że T. R. kwalifikuje się do otrzymania tego świadczenia. Odwołanie od tej decyzji złożył T. R. w części dotyczącej stawki żywieniowej. Podnosił, iż w jego ocenie zapadła decyzja narusza prawo materialne poprzez niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało i ma istotny wpływ na wynik sprawy. Odwołujący podkreślał, że podwyższenie stawki za ciepły posiłek z kwoty 4,00 zł. na 4,20 zł. zostało dokonane bez kalkulacji kosztów jego wytworzenia oraz publicznej debaty. W jego ocenie postawa OPS w świetle ustawy o pomocy społecznej i ustawy budżetowej w zakresie podwyższania odpłatności za ciepły posiłek, jaki powinien być zapewniony każdego dnia, jest działaniem niepoprawnym. Zarzucił, iż w dni wolne od pracy jest pozbawiony ciepłego posiłku. Na koniec wskazał na nieprawidłowe działania organów powodujące ograniczenie środków na inne formy pomocy przysługujące osobom będącym w trudnej sytuacji. Decyzją z dnia [...], Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. działając na podstawie art. 1 i 18 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kpa utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, iż w dacie podejmowania powyższej decyzji zasady przyznawania pomocy społecznej reguluje ustawa z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej, która w art. 24 ust. 1 i 2 ustawy ustanowiła delegację dla przyjęcia rządowego programu pomocy mającego na celu ochronę poziomu życia osób, rodzin i grup społecznych. Stosownie do § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 października 2004r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji w 2005r. Rządowego Programu "Posiłek dla potrzebujących", w przypadku braku możliwości zapewnienia posiłku lub, gdy przyznanie pomocy w formie posiłku byłoby nieuzasadnione z uwagi na sytuację osobistą lub rodzinną, może być przyznana pomoc w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup posiłku lub żywności, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150% kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy. Jednocześnie stwierdził, że z niekwestionowanych przez wnioskodawcę ustaleń w drodze wywiadu środowiskowego wynika, że T. R. zamieszkuje i prowadzi samotnie gospodarstwo domowe, a jego dochód nie przekracza kwoty 474zł odpowiadającej 150% kryterium dochodowego, a tym samym spełnia on kryteria uprawniające do uzyskania pomocy w formie posiłku w ramach realizacji programu "Posiłek dla potrzebujących". Argumentował także, iż posiłki przyznane zostały odwołującemu i że wydawane będą one przez Dzienny Dom Pomocy Społecznej w N., z którym to Ośrodek Pomocy Społecznej w N. w dniu 5 stycznia 2000r. zawarł w tym celu umowę zawierającą jednostkową wartość przygotowanego posiłku, a tym samym zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem prawa. Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego podwyższenia stawki żywieniowej, Kolegium stwierdziło, że nie ma on wpływu na rozstrzygnięcie, a konsekwencje podwyżki nie dotyczą strony, gdyż za przyznane posiłki nie ponosi odpłatności. Z treścią powyższej decyzji nie zgodził się T. R., w złożonej skardze wnosił o jej zmianę, bądź o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy. Załączając skargę skierowaną do Burmistrza [...], a podpisaną przez osoby niezadowolone z posiłków wydawanych przez DDP w N. oraz kserokopie artykułów prasowych, skarżący podniósł, iż Kolegium nie przeprowadziło kontroli w zakresie zarzutów dotyczących jakości wydawanych posiłków przez DDP w N. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. w odpowiedzi na skargę wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga T. R. zasługuje na uwzględnienie, jednak z przyczyn innych niż wskazywane przez skarżącego. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwaną dalej Prawo o postępowaniu) uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji w całości lub w części następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, natomiast jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach Sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części. W takiej sytuacji nie obowiązuje także, z mocy art. 134 § 2 powyższej ustawy, zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego. Sprawując taką kontrolę legalności, zgodnie z art. 134 § 1 Prawo o postępowaniu sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem działania lub bezczynności organu administracji publicznej, a nie tylko zgodność z przepisami, których naruszenie zarzucono w skardze (brak związania podstawami skargi) i wobec tego może wydać orzeczenie innej treści niż to, o które wnosił skarżący (brak związania wnioskami skargi) (por. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski: "Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne", Wyd. LexisNexsis, Warszawa 2003, s. 444). W niniejszej sprawie przedmiotem oceny jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], która utrzymała w mocy decyzję - Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w N. z dnia [...], przyznającą T. R. pomoc w postaci nieodpłatnych posiłków od dnia 1 września 2005r. do 31 grudnia 2005r. Decyzja wskazywała jednocześnie, iż biorcą posiłków we wskazanym okresie jest T. R., przez 5 dni w tygodniu posiłku - "pełny obiad", a przez 2 dni w tygodniu (sobota, niedziela) suchego prowiantu, zaś dzienną stawkę żywieniową ustalono na kwotę 4, 20 zł., miejsce wydawania posiłku określono w Dziennym Domu Pobytu w N. W pierwszej kolejności powinna być zatem przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji (i postępowania, które ją poprzedziło) z punktu widzenia ewentualnego istnienia wad powodujących nieważność decyzji. Przyjęcie takiej kolejności badania zgodności z prawem decyzji uzasadnione jest tym, że ustalenie którejkolwiek z wad decyzji powodujących stwierdzenie jej nieważności czyni dalszą kontrolę nie tylko zbędną ale i niedopuszczalną. W przypadku bowiem nieważności decyzji powinno nastąpić jej stwierdzenie przez wojewódzki sąd administracyjny niezależnie od jakichkolwiek okoliczności (por. T. Woś: "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 308). Tak przeprowadzona przez Sąd kontrola wykazała, że decyzje wydane w przedmiotowej sprawie dotknięte są wadą nieważności w części. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji organu odwoławczego, utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji, należy podkreślić, że wśród niezbędnych, obowiązkowych elementów każdej decyzji administracyjnej, wymienionych w art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwaną dalej K.p.a., jest rozstrzygnięcie, zawarte w osnowie decyzji. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego, wydane w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., polegające na utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji, oznacza utrzymanie w mocy jej podstawowego, koniecznego elementu, jakim jest rozstrzygnięcie. W przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji oprócz przyznania posiłków skarżącemu we wskazanym okresie dotyczyło również ustalenia wysokości stawki żywieniowej w kwocie określonej tą decyzją, wynoszącej 4,20 zł, oraz miejsca jego wydawania. Organ odwoławczy zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy tę decyzję, a zatem, w świetle przedstawionych wyżej wywodów, uznał jej rozstrzygniecie za prawidłowe. W związku z tym stwierdzić trzeba, iż przepisami prawa materialnego, na których została oparta powyższa decyzja były przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.). Pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Jednakże załatwienie indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów powszechnie obowiązującego prawa przed powołanym do tego organem może nastąpić jedynie w formie władczej ingerencji administracji publicznej w sferę praw i obowiązków jednostki. Oznacza to zatem, iż organ administracji publicznej musi posiadać legitymację do podjęcia w formie władczej decyzji i to w przedmiocie objętym konkretnym postępowaniem administracyjnym. Przystępując do oceny w tym zakresie podnieść na wstępie trzeba, że w myśl utrwalonego i niekwestionowanego w orzecznictwie poglądu doktryny, podstawą prawną decyzji administracyjnej – definiowanej jako akt kwalifikowany, będący przejawem woli organu, władczy, zewnętrzny, rozstrzygający konkretną sprawę co do konkretnej osoby, wydawany w postępowaniu o prawnie unormowanej procedurze - może być wyłącznie norma prawa materialnego powszechnie obowiązującego, co oznacza, że decyzje w sferze nie objętej regulacją prawną lub w sferze, w której organ administracji nie może podejmować czynności w formie decyzji są wydane bez podstawy prawnej (por. B. Adamiak: "Wadliwość decyzji administracyjnej". Acta Universitatis Wratislaviensis, Wrocław 1986, s. 143 oraz uchwała Sądu Najwyższego z 5 lutego 1988, sygn. akt III AZP 1/88, OSPiKA 1989, nr 3, poz. 59). Taka wada decyzji stanowi w myśl art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przesłankę jej nieważności. W świetle przepisów ustawy o pomocy społecznej świadczenia przewidziane tą ustawą są przyznawane przy wykorzystaniu różnych form działania organów administracji. Z uwagi na wskazywaną już wyżej zasadę, wynikającą z art. 14 ustawy o pomocy społecznej, przy załatwianiu indywidualnej sprawy z zakresu pomocy społecznej, gdy organ rozstrzyga w formie władczej o prawach osób i rodzin określonych w tej ustawie, a z brzmienia przepisu nie wynika prawna forma działania organu, pierwszeństwo ma forma decyzji administracyjnej. Materialnoprawnej podstawy rozstrzygania przez organy pomocy społecznej w zakresie przyznawania posiłków upatrywać należy z jednej strony w przepisie art. 48 ust. 1 i 4 ustawy o pomocy społecznej, statuującym uprawnienie osoby do uzyskania pomocy doraźnej lub okresowej w postaci jednego gorącego posiłku dziennie, jeśli jest tego pozbawiona i własnym staraniem nie może go sobie zapewnić. Z drugiej strony uprawnieniu temu odpowiada obowiązek organu, wynikający z art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej, jakim jest zapewnienie posiłku, zaliczone do zadań własnych gminy o charakterze obowiązkowym. Redakcja powyższych przepisów determinuje zatem treść decyzji administracyjnej w przedmiocie posiłków, zakreślając wyraźnie granice rozstrzygnięcia organu i ograniczając jego uprawnienie wyłącznie do kwestii uprawnień do posiłku w świetle przesłanki wynikającej z art. 48 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Przepisy te nie przewidują natomiast możliwości określenia przez organ dziennej stawki żywieniowej, jak też wskazania miejsca jego wydawania. Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy uznać należało, że brak było podstaw prawnych do rozstrzygania przez organy w drodze decyzji co do dziennej stawki żywieniowej nieodpłatnie przyznanych skarżącemu posiłków oraz miejsca jego wydawania. Formułowanie w sentencji decyzji, wydanej w trybie art. 48 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, rozstrzygnięć innych niż wskazano w tym przepisie, stanowiło nie tylko naruszenie zasady praworządności wyrażonej w art. 6 K.p.a., w myśl której organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, ale w ocenie Sądu przesądza o tym, że decyzja o przyznaniu skarżącemu posiłków na okres od 1 września 2005 r. do 31 grudnia 2005 r., z jednoczesnym określeniem stawki żywieniowej za te posiłki w kwocie 4,20 zł. dziennie oraz wskazująca jego miejsca wydawania, wydana została bez podstawy prawnej, a to stanowi, że zgodnie z dyspozycją wskazaną w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decyzja ta w tej części jest nieważna. Powyższe stwierdzenie implikuje ocenę, że taką samą wadą jest dotknięta zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji. Orzeczenia te nie znajdują oparcia w przepisach prawa materialnego będących podstawą ich wydania. Powołane przepisy uprawniają jedynie organy pomocy społecznej do rozstrzygania kwestii uprawnienia, prawa strony do posiłku, a nie do wskazywania w osnowie decyzji faktycznego sposobu realizacji tego prawa. Podkreślić w tym należy, że w rozpoznawanej sprawie brak podstawy prawnej do decyzyjnego rozstrzygania we wskazanym przedmiocie jest tym wyraźniej widoczny, że świadczenia w formie posiłku udzielono bezpłatnie, przez co zrealizowane zostało ustawowe prawo skarżącego do uzyskania pomocy. W związku z tym odpłatność oraz miejsce realizacji posiłku, ustalanych przez organ pomocy społecznej w drodze zawieranych z innymi jednostkami umów cywilnoprawnych, nie jest materią rozstrzygnięcia decyzji. Kwestia wysokości dziennej stawki posiłku, jak też miejsca realizacji posiłku bezspornie dotyczą problemów wtórnych, technicznie związanych z przyznanym bezpłatnie prawem do posiłku, czyli rozliczeń pomiędzy organem pomocy społecznej a jednostką realizującą to świadczenie oraz realizacją zawartej umowy w tym zakresie. Kwestionowanie wartości wynegocjowanych przez organ pomocy społecznej stawek żywieniowych może odbywać się w drodze skargi powszechnej, dotyczącej działalności organu, w trybie przepisów działu VIII K.p.a., które to postępowanie skargowe w świetle art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu nie podlega kognicji sądu administracyjnego. W tym stanie rzeczy bezprzedmiotowe jest odnoszenie się do zarzutów skargi. Powyższe okoliczności uzasadniały stwierdzenie przez Sąd nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w tej części, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 wyroku oparte jest o przepis art. 152 powołanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu.