IV SA/Wr 57/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sikorska, Sędziowie Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków, Asesor WSA Ewa Kamieniecka (spr.), Protokolant Magdalena Domańska - Byskosz, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 14 marca 2006 r. sprawy ze skargi ,,Telefonii [...] S.A. we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i wymierzenia z tego tytułu opłaty rocznej oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] działający z upoważnienia Prezydenta Miasta J. G. Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg i Mostów w J. G., na podstawie art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 2, ust. 5, ust. 8 i ust. 13 ustawy 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( tekst jednolity: Dz. U. Nr 71 poz. 838 z późn. zm. ) oraz § 3 uchwały nr 239/XX/2004 Rady Miejskiej J. G. z dnia [...] r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego, zezwolił Telefonii [...] S. A. z siedzibą we W. na zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Jednocześnie ustalono opłatę roczną w wysokości [...] zł jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i rocznej stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, zobowiązując stronę do zapłaty w terminie 28 dni od dnia otrzymania decyzji. Ponadto poinformowano stronę o obowiązku uiszczania wyliczonej opłaty w 2005 r. i latach następnych do końca września. W odwołaniu od decyzji Telefonia [...] wniosła o zmianę decyzji przez naliczenie jednorazowej opłaty za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu odwołania zarzucono, że decyzja rażąco narusza art. 40 ustawy o drogach publicznych, ponieważ opłata za umieszczenie urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego ma charakter jednorazowy i nie powinna być naliczana rocznie. Opłata za zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót w pasie drogowym, za zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności na cele nie wymienione w ustawie, a także za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, naliczana jest proporcjonalnie do liczby dni zajmowania pasa drogowego ( jest to więc opłata periodyczna, okresowa ). Natomiast opłata za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego nie jest naliczana w stosunku do liczby dni ( czy też bardziej ogólnie – w stosunku do czasu zajęcia przez te urządzenia pasa drogowego ). Jest to opłata uiszczana jednorazowo, nie zaś periodycznie, czy też w sposób proporcjonalny do czasu trwania zajęcia pasa drogowego przez te urządzenia. Opłatę tę ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i rocznej stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Według strony żaden przepis nie wspomina o corocznych opłatach za zajęcie pasa drogowego. W art. 40 ustawy ustala się jedną opłatę ( w liczbie pojedynczej ) za każdy rodzaj zajęcia pasa drogowego. Czynność polegająca na ułożeniu w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej jest czynnością jednorazową, nie zaś czynnością periodyczną. W razie potrzeby rekonfiguracji lub naprawy urządzeń położonych w pasie drogowym, zarządca dróg będzie mógł żądać ponownie opłaty za zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia w nim robót, w kwocie proporcjonalnej do czasu trwania robót. Zgodnie z utrwalonym poglądem doktryny oraz orzecznictwem, przepisy prawa nakładające obowiązki o charakterze finansowym nie mogą być interpretowane rozszerzająco, a na taką interpretację wskazuje uchwała Rady Miejskiej Jeleniej Góry. Stawka opłat rocznych oznacza, że co roku organ uprawniony wydaje uchwałę, w której określa, że podmiot umieszczający urządzenia w pasie drogowym zobowiązany jest do wniesienia jednorazowej opłaty ustalonej uchwałą w wysokości obowiązującej w roku kalendarzowym, w którym umieszczono urządzenia. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. uchyliło decyzję w punkcie dotyczącym terminu do uiszczenia opłaty i ustalić termin do uiszczenia opłaty na 14 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna oraz utrzymać w mocy zaskarżona decyzje w pozostałej części. Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i rocznej stawki opłaty za zajęcie 1 metra kwadratowego pasa drogowego. Przedmiotem decyzji jest zajęcie pasa drogowego drogi gminnej w pasie zieleni o powierzchni ( rzut poziomy ) [...] m kwadratowego oraz w ciągu drogi o powierzchni [...] m kwadratowego w celu zamontowania urządzeń sieci teletechnicznej. Zgodnie z § 3 uchwały Rady Miejskiej w J. G. stawki opłat rocznych w złotych za zajęcie 1 m kwadratowego powierzchni pasa drogowego dróg publicznych przez rzut poziomy urządzenia infrastruktury technicznej wynoszą odpowiednio – w pasie zieleni [...] zł i w ciągu drogi publicznej z wyłączeniem obiektów mostowych i tuneli – [...] zł. Stąd kwoty opłat wynoszą odpowiednio [...] zł oraz [...] zł – w sumie [...] zl. Inne metody dla obliczenia należnej gminie opłaty przewidział ustawodawca w przypadku prowadzenia robót w pasie drogowym, umieszczania w jego obrębie obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, a także w razie zajęcia tego pasa na prawach wyłączności w innych celach. Ich wspólną zmienną jest liczba dni zajmowania pasa drogowego. Zmienna ta została zatem przeciwstawiona wartości stałej, tj. rocznej stawce opłaty. Dodatkowo należy stwierdzić, że ustawodawca nie przewidział w sposób wyraźny, że przedmiotowe opłaty mają charakter jednorazowy, inaczej niż to miało miejsce na gruncie nie obowiązującego już rozporządzenia wykonawczego z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych ( Dz. U. Nr 6, poz. 33 z późn. zm. ). Zdaniem Kolegium konstrukcja art. 40 ustawy o drogach publicznych, w szczególności zaś użycie przymiotnika "roczna" i brak wyraźnego wskazania na jednorazowość opłaty z tytułu umieszczenia w pasie drogowym urządzenia infrastruktury technicznej wskazuje na periodyczny jej charakter. Przyjęcie poglądu, że jest to opłata jednorazowa nie znajduje zatem uzasadnienia. Ustawodawca nie wiąże gminy ograniczeniem czasowym obowiązywania stawek opłat, a jedynie wymaga, by stawki te nie przekroczyły ustalonych w ustawie kwot ( art. 40 ust. 8 ). W przeciwnym razie użycie sformułowania "roczna" nie byłoby zasadne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Telefonia [...] S. A. wniosła o uchylenie decyzji jako niezgodnej z prawem, zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 40 ustawy o drogach publicznych i przyjęcie, że użyta w ustawie "roczna" stawka opłaty za zajęcie pasa drogowego jest tożsama z roczną opłatą i powinna być naliczana periodycznie. Zdaniem strony skarżącej odniesienie w przepisie do rocznej stawki opłaty za zajęcie 1 metra kwadratowego pasa drogowego nie przesądza, że opłata ma być naliczana periodycznie. Poza tym art. 40 mówi o jednej opłacie ( w liczbie pojedynczej ) za umieszczenie w pasie drogowym. Kolegium błędnie przyjęło, że brak zapisu o opłacie jednorazowej wskazuje, że jest to opłata coroczna, ponieważ polemizując można by stwierdzić, że brak zapisu "opłata coroczna" wskazuje na jej jednorazowy charakter. Strona skarżąca podkreśla, że ustawodawca nie wprowadził wprost "opłat corocznych". Brak zapisu o jednorazowości tej opłaty nie daje podstawy prawnej do wydawania decyzji ustalających coroczne opłaty za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w pasie drogowym urządzeń technicznych. Stawka opłat rocznych oznacza, że co roku organ uprawniony uchwala, że podmiot umieszczający urządzenia w pasie drogowym zobowiązany jest do wniesienia jednorazowej opłaty ustalonej uchwałą w wysokości obowiązującej w danym roku kalendarzowym, w którym umieszczono urządzenie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( art. 1 § 2 ). Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. ) uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie nieważności decyzji w całości lub w części następuje, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach ( art. 145 § 1 pkt 2 ). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ). Przeprowadzona kontrola wykazała, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta J. G. odpowiadają prawu, zatem skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonych decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ). Stosownie do art. 40 ust. 1 ustawy zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę ( art. 40 ust. 3 ). W rozpatrywanej sprawie istota sporu sprowadza się do kwestii interpretacji art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, określającego sposób naliczania opłaty za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Według strony skarżącej opłata ta ma charakter jednorazowy, ponieważ ustawodawca nie wprowadził "opłat corocznych". Sąd nie podziela zarzutów strony skarżącej podniesionych w niniejszej sprawie. Przede wszystkim należy wyjaśnić, że opłata o której mowa w art. 40 ustawy o drogach publicznych jest opłatą za "zajęcie pasa drogowego". Zajęcie pasa drogowego w zależności od celu tego zajęcia następuje na czas określony ( np. zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót lub umieszczenia reklamy ) albo też na czas bliżej nieokreślony. Także umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej związane jest z zajęciem pasa drogowego na okres czasu, jednakże z uwagi na charakter tego zajęcia – "trwałe" umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury, jest to zazwyczaj czas nieokreślony. W związku z powyższym w zależności od celu zajęcia pasa drogowego i związanego z tym przewidywanego czasookresu zajęcia pasa drogowego ustawodawca wprowadził różne sposoby obliczania opłaty z tego tytułu. Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i rocznej stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego ( art. 40 ust. 5 cyt. ustawy ). Nie można się zgodzić ze stroną skarżącą, że ustawodawca wprowadził opłatę jednorazową, należną jedynie z tytułu umieszczenia urządzeń infrastruktury w pasie drogowym. Jak już powyżej wskazano, jest to opłata za zajęcie pasa drogowego, a więc pobierana w wysokości zależnej od czasu trwania tego zajęcia. Jednakże z uwagi na "trwały" charakter tego zajęcia opłata naliczana jest za okres roczny, a nie jak w pozostałych przypadkach wskazanych w art. 40 ustawy w stosunku do liczby dni zajęcia pasa. Podmiot, który umieścił w pasie drogowym urządzenia infrastruktury zobowiązany jest do uiszczania opłaty za każdy rok zajęcia pasa drogowego. Nie można się zgodzić z interpretacją strony skarżącej art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych prowadzącą do wniosku, że uprawniony organ zobowiązany jest do uchwalania co roku nowych stawek opłat za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia urządzeń infrastruktury technicznej. Kompetencja do ustalenia przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego wysokości stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego wynika z art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych. Przepis ten wprowadza tylko jedno ograniczenie dla organów ustalających wysokość stawek, mianowicie ograniczenie kwotowe tych stawek ( w przypadku rocznej stawki opłaty - 200 zł ). Ustawodawca nie określił natomiast okresu obowiązywania uchwalonych stawek opłat. O zmianie stawek decyduje organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. W ocenie Sądu interpretacja art. 40 ust. 5 zaprezentowana przez stronę skarżącą prowadziłaby do nieuzasadnionego uprzywilejowania podmiotów umieszczających w pasie drogowym urządzenia infrastruktury technicznej poprzez zobowiązanie ich do uiszczenia jednorazowej opłaty w stosunku do innych podmiotów umieszczających w pasie drogowym np. reklamy czy obiekty budowlane, zobowiązanych do uiszczenia opłaty za każdy dzień zajęcia pasa drogowego. Wątpliwości interpretacyjnych nie może budzić obecne brzmienie art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych. Przepis art. 40 ust. 5, po zmianie wprowadzonej ustawą z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz zmianie niektórych innych ustaw ( Dz. U. Nr 79, poz. 1486 ) stanowi, że opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim. Ustawodawca postanowił, że opłata ma charakter opłaty periodycznej, uiszczanej w odstępstwach rocznych. Z powyższych względów należy uznać, że zaskarżona decyzja nie narusza obowiązującego prawa i skarga jako niezasadna podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.