II SA/Bk 1001/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis, asesor WSA Urszula Barbara Rymarska, Protokolant Elżbieta Stasiewicz, po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2006 r. sprawy ze skargi A.C. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] sierpnia 2005 r. Nr [...] w przedmiocie przekazania do ponownego rozpatrzenia sprawy nakazu usunięcia samowolnie ustawionego obiektu budowlanego oddala skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. wszczął w dniu [...] stycznia 2005r. z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustawienia pięciu tymczasowych kiosków handlowych na działce Nr geodezyjny [...], położonej w S. przy ulicy Ś. – róg ulicy P., stanowiącej własność skarżącego A.C., po czym pięcioma postanowieniami (każde dotyczące innego obiektu) z dnia [...] marca 2005r., powołując się na art. 49 "b" ust. 2 ustawy – Prawo budowlane z 7 lipca 1994r. zobowiązał skarżącego do przedłożenia w terminie 30 dni następujących dokumentów koniecznych dla zalegalizowania kiosków: - decyzji Burmistrza S. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, na którym ustawiony został kiosk, - projektu zagospodarowania działki Nr [...], - decyzji P. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków zezwalającej na tymczasowe ustawienie kiosków handlowych na działce Nr [...], znajdującej się na obszarze zabytkowego układu przestrzennego miasta S. W uzasadnieniu każdego postanowienia organ, powołując się na ustalenia kontrolne, przeprowadzone w dniu [...].01.2005r. stwierdził, że na działce Nr [...] w S. ustawionych jest wzdłuż granicy z działką Nr [...] pięć kiosków handlowych. Kiosk Nr 1 o konstrukcji blaszanej (tzw. blaszak typu szczęki) jest na czterech pustakach cementowo-wapiennych. Pozostałe kioski to przyczepy kempingowe na kołach gumowych i podparte stojakami metalowymi. Ponadto stwierdzono, że kioski Nr 4 i 5 zasilane są w energię elektryczną z budynku mieszkalnego, stanowiącego własność A.C. W celu stwierdzenia legalności ustawienia kiosków organ wystąpił do Starostwa Powiatowego w S. z zapytaniem, czy na obecne ustawienie w/w kiosków handlowych A.C. dokonał stosownego zgłoszenia. Organ architektoniczno-budowlany poinformował, że wcześniej, bo w oparciu o zgłoszenie skarżącego z [...].01.2004r. były ustawione kioski na działce Nr [...], o których usunięciu A.C. poinformował organ [...] lipca 2004r. Po tejże dacie skarżący nie dokonywał żadnych zgłoszeń ustawienia kiosków tymczasowych na swojej działce. Organ nadzoru budowlanego zwrócił w uzasadnieniu postanowień uwagę na umożliwienie skarżącemu uczestnictwa w postępowaniu, z której to możliwości skarżący nie skorzystał oraz zamieścił w każdym z postanowień opis obiektu, będącego przedmiotem poszczególnych rozstrzygnięć oraz opis miejsca jego usytuowania. Ponieważ termin do przedłożenia żądanej dokumentacji upłynął bezskutecznie, organ odrębnymi pięcioma decyzjami z dnia [...] maja 2005r. z powołaniem się na art. 49 "b" ust. 3 prawa budowlanego orzekł o nakazaniu A.C. usunięcia poszczególnych kiosków handlowych. Organ wskazał, że na ustawienie obiektu tymczasowego niepołączonego trwale z gruntem na okres nie dłuższy niż 120 dni, wymagane jest zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane zgłoszenie, którego inwestor nie dokonał. Nie dopełnił też czynności umożliwiających zalegalizowanie samowoli, stąd orzeczono o wydaniu nakazu usunięcia przedmiotowego kiosku. Od powyższych decyzji A.C. się odwołał. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego w postaci oględzin, wydał w dniu [...] sierpnia 2005r. pięć następujących decyzji. Dwiema decyzjami (numery: [...] i [...]) orzekł o uchyleniu decyzji pierwszoinstancyjnych podjętych w stosunku do obiektów budowlanych – przyczep kempingowych, oznaczonych na szkicu sytuacyjnym sporządzonym przez organ I instancji numerem 5 i 2 i przekazaniu spraw dotyczących tych obiektów budowlanych do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy stwierdził bowiem, że jego oględziny wykazały odmienny w stosunku do obiektów 5 i 2 stan faktyczny, niż przyjęty za podstawę rozstrzygnięć przez organ I instancji. Obiekty, którym organ I instancji nadał Nr 5 i 2, w trakcie oględzin organu odwoławczego wyglądały inaczej i inaczej były usytuowane. W stosunku do obiektów budowlanych oznaczonych przez organ I instancji na szkicu numerem 1 (blaszak typu szczęki) i numerem 3 (przyczepa kempingowa), organ odwoławczy uchylił decyzje pierwszoinstancyjne i umorzył postępowanie w sprawie z powodu ustalenia, że obiekty te zostały usunięte przez skarżącego z terenu działki Nr [...]. W stosunku zaś do obiektu budowlanego oznaczonego na szkicu organu I instancji numerem 4 (przyczepy kempingowej o wymiarach 2,90 x 1,80m) organ odwoławczy orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji nakazującej jego usunięcie. Przedmiotem postępowań sądowych rozpatrywanych pod sygnaturami [...] i [...] są skargi A.C. na decyzje P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. uchylające decyzje pierwszoinstancyjne i przekazujące sprawy dotyczące obiektów budowlanych Nr 5 i Nr 2 do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W zarejestrowanej pod sygnaturą [...] skardze na decyzję organu odwoławczego dotyczącą obiektu Nr 5 (kiosku handlowego – przyczepy kempingowej), skarżący podnosi zarzut naruszenia prawa budowlanego poprzez zaliczenie obiektu Nr 5 do obiektów budowlanych, wymagających pozwolenia budowlanego bądź zgłoszenia. Podkreśla, że obiekt Nr 5 to przyczepa kempingowa, przez cały czas zamknięta, nieużytkowana, przeznaczona i wystawiona do sprzedaży, gdyż skarżący prowadzi komisową sprzedaż przyczep samochodowych -kiosków. Skarżący podważa ustalenia organu I instancji w części dotyczącej przyjęcia, że obiekt Nr 5 był zasilany w energię elektryczna doprowadzoną z budynku mieszkalnego skarżącego. Skarżący podnosi też zarzut naruszenia przez organ odwoławczy zasady czynnego udziału w postępowaniu drugoinstancyjnym poprzez to, że decyzja organu odwoławczego została wydana przed przesłaniem mu żądanych kopii pewnych dokumentów z akt sprawy, do których to dokumentów zamierzał skarżący się ustosunkować. Nadto skarżący powołuje się na wyrażone w przeszłości przez organ nadzoru budowlanego stanowisko, że kioski (...) nie podlegają regulacjom prawa budowlanego z uwagi na to, że nie pełnią żadnej funkcji użytkowej. Podnosząc powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu. Przede wszystkim należy stwierdzić, że wszystkie obiekty stanowiące przedmiot decyzji wydanych przez organy nadzoru budowlanego, usytuowane na działce Nr [...] w S., zaliczyć należało do tymczasowych obiektów budowlanych, o których mowa w art. 3 pkt 5 prawa budowlanego. Z zawartej w powyższym przepisie definicji tymczasowego obiektu budowlanego wynika, że pod pojęciem tym należy rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przykrycie namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. Z dokonanego przez organ I instancji opisu obiektów budowlanych, będących przedmiotem spornych postępowań wynikało, że cztery z nich (w tym sporne w tej sprawie) były przyczepami kempingowymi ustawionymi na gumowych kołach i podpartymi metalowymi stojakami, a jeden (Nr 1) to kiosk blaszany (blaszak typu szczęki) ustawiony na czterech pustakach cementowo-wapiennych. Brak trwałego związania z gruntem opisanych wyżej obiektów przesądzał zatem o ich zaliczeniu do tymczasowych obiektów budowlanych. Mająca charakter opisowy definicja "tymczasowego obiektu budowlanego" wymienia cechy charakterystyczne takiego obiektu, którym to cechom odpowiadały obiekty objęte kwestionowanymi decyzjami nadzoru budowlanego. O tym, czy tymczasowe obiekty budowlane podlegają reżimowi uzyskania pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia przesądza treść dalszych przepisów prawa budowlanego. Zasadą prawa budowlanego jest, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 (vide: art. 28 prawa budowlanego). W odniesieniu do tymczasowych obiektów budowlanych ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia budowlanego nie wymagają jedynie: - tymczasowe obiekty budowlane, stanowiące wyłącznie eksponaty wystawowe, nie pełniące jakichkolwiek funkcji użytkowych, usytuowane na terenach przeznaczonych na ten cel (art. 29 ust. 1 pkt 25 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego), - barakowozy użytkowane przy wykonywaniu robót budowlanych, badań geologicznych i pomiarów geodezyjnych, przeznaczone do tymczasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych badań i pomiarów (art. 29 ust. 1 pkt 24 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego). Wyłącznie zaś zgłoszeniu budowlanemu podlegają tymczasowe obiekty budowlane, niepołączone trwale z gruntem i przewidziane do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, nie poźniej niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu, o ile nie są obiektami znacząco oddziałującymi na środowisko w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska (art. 29 ust. 1 pkt 12 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego). Zdaniem Sądu organy nadzoru budowlanego obu instancji prawidłowo zakwalifikowały sporne obiekty budowlane, słusznie wyłączając możliwość ich zaliczenia do obiektów objętych dyspozycją art. 29 ust. 1 pkt 25. Aby zaliczyć tymczasowy obiekt budowlany do eksponatu wystawowego w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 25 prawa budowlanego, należy mieć jednoznacznie określone przeznaczenie terenu, na którym obiekt taki jest usytuowany, na cele wystawowe. Nie ulega zaś wątpliwości, że na dzień dzisiejszy miasto S. nie ma uchwalonego obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem o ewentualnej możliwości potraktowania terenu działki Nr [...] jako terenu wystawowego może przesądzić jedynie stosowna decyzja o ustaleniu warunków zabudowy, którą skarżący nie dysponuje. Sąd stoi przy tym na stanowisku, że przepis art. 29 ust. 1 pkt 25 prawa budowlanego dotyczy eksponatów wystawowych w ścisłym pojęciu, tj. obiektów wystawionych na pokaz (do obejrzenia jedynie), a nie obiektów wystawionych na sprzedaż (ofert handlowych), nie związanych z działalnością wystawienniczą, a z działalnością handlową (tu komisową sprzedażą przyczep samochodowych – kiosków). Powoływanie się przez skarżącego na treść zajętego w przeszłości przez organ nadzoru budowlanego stanowiska, jakoby ustawienie kiosku handlowego nie jest regulowane przepisami prawa budowlanego, nie może mieć w sprawie niniejszej znaczenia. Skarżący nie wskazuje bowiem, że decyzja, o której pisze (PINB w S. z [...].10.2000r.) rozstrzygała o tym samym obiekcie budowlanym, który był przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie i poprzednia decyzja wiązałaby teraz organy powagą rzeczy ostatecznie rozstrzygniętej. Kwestia zaliczenia przyczep kempingowych służących do handlu obwoźnego do obiektów budowlanych jest przy tym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednoznacznie przesądzona. I tak w wyroku z dnia 2 marca 2001r. (sygn. SA/Rz 960/00) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ruchomy kiosk przesuwany i przemieszczany na kołach z miejsca na miejsce, może być uznany za obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 prawa budowlanego. Przepis art. 3 pkt 5 tego prawa wymieniając kioski uliczne, czy pawilony sprzedaży ulicznej wśród obiektów budowlanych nie połączonych trwale z gruntem, zalicza je do tymczasowych obiektów budowlanych, przesądzając tym samym, iż są to obiekty budowlane objęte normami w/w ustawy. W wyroku z dnia 13 czerwca 2000r. (sygn. SA/Rz 2945/98) wypowiedziany został z kolei pogląd następujący: "Skoro do tymczasowych obiektów budowlanych zalicza się obiekty o konstrukcji namiotowej, to tym bardziej takim obiektem będzie przyczepa z zadaszeniem przystosowana do działalności handlowej". Zdaniem Sądu w sprawie nie doszło też do naruszenia zasady zapewnienia skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. Upatrywanie naruszenia tej zasady w tym, że decyzję odwoławczą organ wydał zanim przesłał skarżącemu kopie dokumentów, o które ten wystąpił w dniu [...] sierpnia 2005r. po zapoznaniu się z aktami sprawy, jest pozbawione podstaw skoro skarżący w ogóle nie wskazuje, jaki wpływ na wynik postępowania w tej sprawie miałoby mieć odniesienie się skarżącego do treści pisma Komendy Powiatowej Straży Pożarnej w S. z dnia [...].03.2005r., czy do treści pisma J.R. kierowanego do Burmistrza S. z dnia [...].12.2004r. Końcowo Sąd zauważa, że zaskarżona decyzja jest decyzją kasacyjną, wydana w następstwie rozpatrzenia odwołania skarżącego i przekazującą sprawę dotyczącą obiektu Nr 5 do ponownego rozpatrzenia. Jest to zatem decyzja nie przesądzająca definitywnie końcowego sposobu załatwienia sprawy. Skarżący nie podnosi zarzutu naruszenia przez organ odwoławczy treści art. 138 § 2 kpa, który stanowił podstawę prawną przekazania sprawy dotyczącej obiektu Nr 5 do ponownego rozpatrzenia. Sąd nie będący związanym zarzutami skargi, także z urzędu nie dopatruje się w sprawie naruszenia treści tego przepisu. Skoro bowiem oględziny przeprowadzone przez organ II instancji wykazały w stosunku do obiektu budowlanego oznaczonego przez organ I instancji Nr 5, odmienny stan faktyczny, zaistniała konieczność przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Nakazy rozbiórki obiektów budowlanych powinny bowiem być tak formułowane, by na etapie postępowania egzekucyjnego nie było wątpliwości z identyfikacją obiektu stanowiącego przedmiot nakazu z obiektem stanowiącym przedmiot egzekucji, a w sprawie niniejszej wystąpiła konieczność określenia na nowo przedmiotu postępowania. Mając powyższe na uwadze Sąd skargę jako bezzasadną oddalił (art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270).