II SA/Bd 844/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Asesor WSA Anna Klotz Protokolant Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] 2005 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę Decyzją z dnia [...] 2005 r., nr [...],[...] Prezydent Miasta T. odmówił I. ustalenia warunków zabudowy dla przebudowy sklepu z materiałami budowlanymi i ogrodniczymi w T. przy ul. S., na terenie działek nr [...]. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazał, iż obiekt handlowy, który inwestor zamierza rozbudować nie jest kontynuacją funkcji zabudowy na sąsiednich działkach, ani nie posiada parametrów tej zabudowy, a przede wszystkim już istnieje na przedmiotowych działkach bardzo wysoka intensywność wykorzystania terenu. Dalsze utwardzenie terenu i jego zabudowa zmniejszyłyby wskaźniki terenu biologicznie czynnego do niespotykanych wielkości na obszarze analizowanym. Organ wskazał również, iż zgodnie z brzmieniem ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prezydent miasta sporządza studium zawierające część tekstową i graficzną (art. 9 ust. 2 cyt. ust), w którym określa w szczególności obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające prowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000m2 oraz obszary przestrzeni publicznej (art. 10 ust. 2 pkt 8 cyt. ustawy). W związku z tym organ podniósł, iż uchwalone przez Radę Miasta T. w dniu [...] 2000 r. studium (uchwała [...] nr [...]) zakłada na przedmiotowym terenie zabudowę mieszkaniową. Natomiast według informacji dostarczonej przez Inwestora w dniu 21.02.2005 r. powierzchnia sprzedaży w wyniku modernizacji zwiększy się z 7105 m2 do 7858 m2, zatem zgodnie z wyżej cytowanymi przepisami zmiana polegająca na modernizacji sklepu z materiałami budowlanymi i ogrodniczymi wymaga sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie ustaleń w drodze decyzji o warunkach zabudowy. W odwołaniu od powyższej decyzji pełnomocnik I. wskazał, iż wszelkie ingerencje w prawo własności w tym w zakresie wolności jej zagospodarowania należy ściśle interpretować z przepisami prawa. W przypadku, gdy unormowania prawne okazują się niejasne - w niniejszej sprawie dotyczy to pojęcia sąsiedztwa, należy interpretować je na korzyść właściciela, a zatem szeroko rozumiejąc pojęcie sąsiedztwa. Szerokie pojęcie sąsiedztwa pozwala na przyjęcie do analizy pewnego obszaru tworzącego urbanistyczną całość, a zatem pozwala zakwalifikować działki ze sobą bezpośrednio nie graniczące, ale również pozwala na porównywanie zamierzeń budowlanych z istniejącą zabudową na tej samej działce. W związku z tym strona skarżąca zwróciła uwagę, iż przebudowa przedmiotowego obiektu stanowiłaby kontynuację istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, co można wykazać przez fakt ich wykonania w takiej samej technologii, jako przedłużenie istniejącego budynku magazynu i zadaszenia. W wyniku tych prac nie powstanie nowy obiekt, który swą funkcją oraz gabarytami lub formą architektoniczną odbiegałby od otaczającej zabudowy czy też przekraczałby linię zabudowy. Dotychczasowe funkcje zieleni będą natomiast polepszone w ten sposób, iż w miejsce dotychczasowego zdegradowanego trawnika powstanie równoważna powierzchnia ogrodu o powierzchni ok. 700 m2, na której jako stałe miejsce ekspozycji będą prezentowane różne formy i odmiany zieleni. W wyniku przebudowy dotychczasowa funkcja handlowa obiektu będzie kontynuowana. Ponadto podniesiono, iż uregulowania studium nie mają w niniejszej sprawie rozstrzygającego znaczenia, nie mają one bowiem mocy wiążącej w stosunku do innych podmiotów niż organy gminy. Zgodnie z art. 9 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym studium nie jest aktem prawnym, a zatem powołanie się w decyzji na jego uregulowania, zdaniem strony skarżącej, jest bezpodstawne. Ponadto w odwołaniu zwrócono uwagę, że zaskarżona decyzja jest oznaczona wadą w postaci błędnego oznaczenia organu wydającego decyzję, którym nie może być Urząd Miasta T.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia [...] 2005 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, wskazując, iż w świetle dokonanych ustaleń lokalizacja inwestycji polegającej na rozbudowie przedmiotowego obiektu wymaga uprzedniego określenie w miejscowym planie zagospodarowania terenu granic terenów pod budowę tego typu obiektów handlowych (art. 15 ust. 3 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym cyt. wyżej). Nie jest natomiast możliwe ustalenie dla tej inwestycji warunków zabudowy w drodze decyzji administracyjnej. Ponadto organ wskazał, iż skarżący błędnie uznał, iż podstawą odmowy były postanowienia studium uwarunkowania i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Odniesienie się do postanowień studium było o tyle istotne, że zgodnie z art. 10 ust 2 pkt 8 cyt. ustawy wyznaczenie granic obszarów dla tego typu inwestycji decyduje o obowiązkowym sporządzaniu dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skoro zatem w studium nie wyznaczono dla objętego postępowaniem terenu przeznaczenia dla lokalizacji obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, oznacza to, że na a przedmiotowym terenie nie są planowane tego typu inwestycje, a tym samym nie zachodzi w tym przypadku przesłanka do zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie. Organ II instancji zaznaczył również, iż wprawdzie skarżący słusznie zwraca uwagę na błędną praktykę Prezydenta Miasta T. oznaczania w decyzji organu wydającego rozstrzygnięcie, jednakże z treści samej decyzji wynika w sposób jednoznaczny, iż została ona wydana przez Prezydenta Miasta T., a nie Urząd Miasta T. (wskazuje na to przede wszystkim podpis), w związku z czym należy potraktować to uchybienie jako nieistotną wadę decyzji. Na powyższą decyzje skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wniósł I.., wskazując, że zastosowana przez organ II instancji interpretacja przepisów art. 15 ust. 3 pkt 4 oraz art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (cyt. wyżej), zakładająca, iż w przypadku rozbudowy obiektu handlowego należy przyjąć do analizy łączną powierzchnie sprzedaży całego obiektu po rozbudowie, nie jest właściwa. Zdaniem strony skarżącej cytowanej wyżej przepisy mają zastosowanie wyłącznie do zamierzeń polegających na budowie nowych obiektów lub ewentualnie takich prac budowlanych, które skutkowałyby zwiększeniem dotychczasowej powierzchni sprzedaży do poziomu powyżej 2000 m2. Zamierzenie budowlane skarżącego polega natomiast na wykonaniu rozbudowy istniejącego obiektu, zakładające budowę 753 m2 powierzchni sprzedaży. Takie prace w dyspozycji ww. przepisów się nie mieszczą, a z uwagi na to, że na analizowanym obszarze został już umieszczony obiekt o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, brak jest obowiązku sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stanowisko organu odwoławczego, zgodnie, z którym, w przypadku rozbudowy obiektu handlowego należy przyjąć łączną powierzchnie sprzedaży całego obiektu po rozbudowie powoduje, iż przedmiotem analizy stałaby się powierzchnia zatwierdzona już pozwoleniem budowlanym z dnia [...] 1999 r., co jest sprzeczne z art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Strona skarżąca ponadto ponownie zwróciła uwagę na naruszenie prawa, przejawiające się tym, iż błędnie oznaczono organ wydający decyzję. Wprawdzie podpisu pod decyzją organu I instancji złożono z upoważnienia Prezydenta Miasta T., jednakże nie oznacza to, iż Prezydent jest organem właściwym do wydania decyzji, a wręcz potwierdza, że właściwym jest Urząd Miasta, czyli aparat pomocniczy. W związku z tym istnieje wątpliwość, co do stopnia, w jakim wydanie tego rodzaju decyzji przebiega zgodnie z wolą lub warunkami wyrażonymi przez Prezydenta Miasta. Z tego względu zdaniem strony skarżącej uchybienie to ma charakter istotny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści przepisu art. 1 ustawy z dnia 25.07.2002 r. - prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd rozpoznając sprawę ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżonej decyzji nie można postawić zarzutu, iż została ona wydana z naruszeniem prawa mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Podstawą materialno-prawną rozpoznania sprawy będącej przedmiotem zaskarżonej do sądu decyzji administracyjnej są przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717; z późn. zm.), zwanej dalej ustawą o planowaniu. Zgodnie z art. 59 tej ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Poza sporem pozostaje okoliczność, iż działki o numerach geodezyjnych [...] położone w T., przy ul. S. , objęte wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu (w.z. i z.t.), znajdują się na terenie, dla którego od dnia 1.01.2004 r. nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wydanie decyzji o w.z. i z.t. jest więc możliwe, stosownie do przepisu art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu, jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2. teren ma dostęp do drogi publicznej; 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Jak słusznie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, możliwość ustalenia warunków zabudowy ograniczają także przepisy określające inwestycje, dla których lokalizacji sporządzenie planu miejscowego jest obowiązkowe. Takim przepisem jest w ocenie Sądu art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu zgodnie, z którym w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy określa się obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 oraz art. 10 ust. 3 tej ustawy ustanawiający obowiązek przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w tym właśnie przypadku, po upływie 3 miesięcy od dnia ustanowienia tego obowiązku. Przepisy te czytane łącznie z art. 15 ust. 3 pkt 4 ustawy o planowaniu, stosownie do którego w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę obiektów handlowych, o których mowa w art. 10 ust. 2 pkt 8, stanowią ograniczenie możliwości lokalizacji obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2. Jak wynika to z akt administracyjnych, aktualnie istniejący sklep z materiałami budowlanymi i ogrodniczymi ma powierzchnię sprzedaży 7105 m2, a w skutek rozbudowy ma ona ulec zwiększeniu do 7858 m2, czyli o 753 m2. Mając na uwadze to, że część którą planuje się dobudować będzie niewątpliwie stanowiła wraz z obiektem istniejącym funkcjonalną i faktyczną całość, należy przyjąć, że przedmiotem niniejszej sprawy jest lokalizacja obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2. Lokalizacja takiego obiektu może nastąpić jedynie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewidującego przeznaczenie terenu na ten cel (tak też: T. Bąkowski w komentarzu do art. 64 ustawy o planowaniu, System Informacji Prawnej Lex). Powyższa teza zdaje się mieć dodatkowe uzasadnienie w szczególnych warunkach niniejszej sprawy. Sklep z materiałami budowlanymi i ogrodniczymi w obecnym kształcie posadowiony jest mianowicie na terenie o gęstej zabudowie i to z istotną przewagą budownictwa mieszkaniowego wielorodzinnego. Na obszarze tym występuje wysoka intensywność wykorzystania terenu: na 21643 m2 powierzchni należącej do inwestora, zieleń zajmuje 1804 m2,co stanowi 8,3%. Dalsza rozbudowa sklepu ponad dotychczasową powierzchnię niewątpliwie zwiększy w sposób niekorzystny intensywność zabudowy, pogarszając znacząco warunki architektoniczno-urbanistyczne istniejące w tym rejonie. To, że w 1999 r. wydano pozwolenie na budowę takiego obiektu nie powinno dziś, pod rządami aktualnie obowiązujących w zakresie planowania przestrzennego przepisów, ograniczać gminy w możliwości zadecydowania o tym, czy jej zamiarem jest zlokalizowanie na tym właśnie terenie jeszcze większego od dotychczasowego obiektu handlowego, czyli ograniczać w możliwości kształtowania polityki przestrzennej na terenie gminy. Reasumując, Sąd nie dopatrzył się naruszenia zaskarżoną decyzją przepisów prawa materialnego, które to naruszenie miałoby mieć wpływ na wynik sprawy. Nie znalazły także potwierdzenia zarzuty naruszenia przepisów postępowania - art. 107 § 1 k.p.a. i art. 60 ustawy o planowaniu, w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Umieszczenie w nagłówku decyzji organu I instancji pieczęci Urzędu Miasta T. nie jest prawidłowe, niewątpliwie jednak, jak wskazał na to organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, z treści decyzji, a zwłaszcza z pieczęci, którą umieszczono przy podpisie na decyzji, w sposób jednoznaczny wynika, iż wydana ona została przez organ właściwy - Prezydenta Miasta T. w imieniu, którego działa, na mocy upoważnienia z dnia 13.02.2003 r. Kierownik Referatu Budownictwa Wydziału Architektury i Budownictwa B. W. (vide. upoważnienie k-49 akt sądowych). Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.).