III SA/Wa 51/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Krystyna Chustecka, Sędziowie sędzia WSA Bożena Dziełak, asesor WSA Alojzy Skrodzki (spr.), Protokolant Ewa Rutkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2006 r. sprawy ze skargi A.Z. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie może być wykonana w całości. Zaskarżoną decyzją, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej powoływanej jako K.p.a.) oraz art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137, poz. 887 z późn. zm., dalej powoływanej jako u.o.s.u.s.), Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2005 r., Nr [...] o odmawiającą A. Z. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy. W motywach uzasadnienia decyzji Zakład Ubezpieczeń Społecznych wyjaśnił, że należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności oraz w uzasadnionych przypadkach - pomimo braku ich całkowitej nieściągalności - w odniesieniu do należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia na zasadach określonych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 roku w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365- zwanego dalej "rozporządzeniem"). Organ zaznaczył, że mąż Skarżącej uzyskuje stałą miesięczną rentę, natomiast w wyniku prowadzonej przez Skarżącą do września 2004 r. działalności gospodarczej rodzina Skarżącej uzyskiwała dodatkowe dochody. Organ podkreślił, że Skarżąca zamieszkuje w należącym do niej domu, a ponadto Skarżąca jest właścicielką gospodarstwa rolnego o powierzchni 3,3 ha przeliczeniowego, z którego uzyskuje dochody. Ponadto Skarżąca z mężem są właścicielami samochodu Daewoo Lanos. Organ zaznaczył, że w jego ocenie sytuacja materialna rodziny może ulec poprawie, a spłata zadłużenia może nastąpić w systemie ratalnym. Skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym powołała się na treść art. 28 ust 3a u.o.s.u.s. i § 3 w/w rozporządzenia, podkreślając, że w jej ocenie, wbrew twierdzeniom organu I instancji, spełnia wymienione tam warunki. Zaznaczyła, że osiągany z gospodarstwa dochód jest minimalny, a w rzeczywistości pozwala tylko na zaspokojenie potrzeb żywnościowych. Ponadto z renty otrzymywanej przez męża pozostaje niewielka kwota na utrzymanie pięciorga dzieci w wieku szkolnym, gdyż mąż Skarżącej jest chory i dużą część renty musi przeznaczyć na konieczne leczenie. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych rozpatrując sprawę ponownie powtórzył argumentację będącą podstawą decyzji organu I instancji i decyzję organu I instancji utrzymał w mocy. Skarżąca pismem z dnia 2 grudnia 2005 r. złożyła na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji jako wydanej przedwcześnie i błędnej merytorycznie, na skutek powierzchownego, rutynowego i nie mającego oparcia w rzeczywistym stanie rzeczy ustalenia stanu faktycznego, przede wszystkim w odniesieniu do sytuacji finansowej. Skarżąca podniosła, że w jej ocenie zaskarżona decyzja zapadła w wyniku błędnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. Skarżąca nadmieniła, że działalność gospodarczą na, którą powołują się organy obu instancji była przez nią prowadzona tylko przez trzy miesiące, więc nie sposób przyjąć, że w jej wyniku ma lub miała możliwość spłaty tak wysokiego zadłużenia wobec Zakładu jakie na niej ciąży. Zaznaczyła, że renta którą pobiera jej mąż jest rentą czasową, a ponadto jej wysokość 483 zł pozwala tylko na zaspokojenie jego kosztów leczenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) dalej powoływanej jako p.p.s.a. kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Sąd zwraca również uwagę na treść art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Cytowany przepis daje podstawę do uwzględnienia skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy procedury administracyjnej w stopniu dającym podstawę do jej uchylenia. Zgodnie z art. 28 ust. 3 a i b u.s.u.s. W przypadkach uzasadnionych ważnym interesem osoby zobowiązanej do płacenia należności z tytułu składek, na jej wniosek, uwzględniając stan finansów ubezpieczeń społecznych, można umorzyć je. Szczegółowe zasady umarzania w całości lub części należności określa ww. rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 roku w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. W § 3 ust. 1 rozporządzenia wskazano, iż ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie uiścić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności, gdy opłacenie pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Od tej decyzji na podstawie art.83 ust. 4 u.s.u.s. przysługuje stronie wniosek do Prezesa ZUS o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzje wydawane w postępowaniu administracyjnym podlegają rygorom określonym w art. 107 § 1 Kpa. Przepis ten wymienia elementy decyzji administracyjnej - do których należy między innymi jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Z kolei § 3 cytowanego artykułu stanowi, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie decyzji spełnia szczególnie istotną rolę w przypadku decyzji podejmowanych w ramach tzw. uznania administracyjnego, a do takich należą decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie. Pozwala ono bowiem na dokonanie oceny przez organ wyższej instancji, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności, czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub też czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Prawidłowe uzasadnienie decyzji wiąże się ponadto z realizacją zasady przekonywania, sformułowanej w art. 11 Kpa. Wyjaśnianie stronom zasadności przesłanek, którymi kieruje się organ przy załatwieniu sprawy ma bowiem ograniczyć konieczność stosowania środków przymusu przy jej wykonaniu. Na tym tle warto przytoczyć pogląd wyrażony w wyroku NSA z 15 grudnia 1995r. (sygn. akt SA/Lu 2479/94) doskonale obrazujący rolę uzasadnienia decyzji: "Jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków sine qua non skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez NSA. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma - zdaniem sądu - nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych". Oceniając pod tym względem zaskarżoną decyzję stwierdzić należy, że uzasadnienie decyzji wydanej przez Prezesa ZUS powyższych wymogów nie spełnia. Uzasadnienie ogranicza się praktycznie do przytoczenia przepisów warunkujących umorzenie należności. Organ nie odniósł się szczegółowo do warunków umorzenia określonych w wymienionych przepisach odnosząc je do konkretnych warunków Skarżącej. Samo ogólnikowe stwierdzenie, że argumenty wskazane we wniosku nie są wystarczające dla umorzenia zaległości w ocenie Sądu nie są wystarczającym odniesieniem się do sytuacji Skarżącej. Organ nie wskazał dlaczego sytuacja Skarżącej - opisana we wniosku i wynikająca z ustaleń organu - nie pozwala na umorzenie wnioskowanych należności. Nie wskazał tym samym faktów, które przemawiały za odmownym rozstrzygnięciem sprawy, a co więcej nie wskazał także, że oceniał sytuację wnioskodawczyni w kontekście obowiązujących w tym zakresie przepisów. Sąd zauważa, że Skarżąca w swoim wniosku w szczególności odwołuje się do podstawy umorzenia jaką są zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, które mogą wystąpić w przypadku spłaty zaległości. W uzasadnieniu brak jest właściwego ustosunkowania się do tej kwestii. Ponadto organ w swojej decyzji pisze "A. Z. prowadziła działalność gospodarczą w zakresie handlu", i w zasadzie na tym kwestię działalności organ zamyka. Nie ustosunkowuje się jak długo Skarżąca prowadziła tę działalność, czy przynosiła ona jakiekolwiek dochody, a przede wszystkim czy prowadzenie jej miało jakikolwiek wpływ na możliwości spłaty zadłużenia. Organ wywodzi z faktu zatrudniania pracowników do prac polowych fakt posiadania środków finansowych Skarżącej, a przecież z wniosku Skarżącej jednoznacznie wynika, że jest to jedyna możliwość prowadzenia przez nią gospodarstwa rolnego, gdyż mąż jest chory aby móc w tym uczestniczyć, a dochody z gospodarstwa pozwalają zaspokajać potrzeby żywnościowe jej rodziny. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zabrakło też analizy złożonych przez Skarżącą dokumentów, jak też pozostałego zgromadzonego materiału dowodowego pod kątem dochodów Skarżącej, majątku, jakim dysponuje, możliwości zarobkowych (z uwzględnieniem sytuacji rodzinnej z zdrowotnej) i porównania go z podstawowymi potrzebami jej i jej rodziny (potrzebami, które dotyczą wszystkich sfer życia, a więc eksploatacji zajmowanego mieszkania, wydatków na żywność, leki, podstawowe dobra kultury). Bez dokonania tej analizy stwierdzenie organu, iż zebrany w sprawie materiał nie stanowi przesłanki do umorzenia zaległości, jest stwierdzeniem niepopartym żadnymi argumentami. Takie lakoniczne uzasadnienie decyzji organu w przedmiotowej sprawie, jest z całą pewnością niewystarczające w świetle zadań, jakie stawia przed decyzją administracyjną Kpa. Organ w uzasadnieniu swojej decyzji pisze, że w jego ocenie stan majątkowy Skarżącej i jej rodziny pozwala na spłatę zadłużenia wobec Zakładu bez uszczerbku dla zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych, natomiast Sąd zauważa, że w aktach sprawy znajduje się informacja z Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, w której pracownik socjalny wnioskuje o umorzenie zaległości, gdyż sytuacja finansowa Skarżącej jest zła, a sytuację pogarsza fakt, że obydwoje są przewlekle chorzy i muszą ponosić koszty koniecznego leczenia. Ponadto Skarżąca do akt załączyła zaświadczenia potwierdzające, że jej dwoje dzieci E. Z. i To. Z. uczący się w Liceum Ogólnokształcącym, mają przyznane stypendia, które są finansowane ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego oraz środków Budżetu Państwa w ramach Zintegrowanego programu operacyjnego rozwoju regionalnego - Wyrównywanie szans edukacyjnych poprzez programy stypendialne. Organ w żaden sposób nie ustosunkował się do tych kwestii, a przecież stypendia takie przyznawane są w celu upowszechnienia pełnego wykształcenia średniego i tylko dzieciom pochodzącym z rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej. Zdaniem Sądu, wobec takiego podejścia organu do złożonego odwołania, wniosku i wskazywanych przez Skarżącą argumentów, ma ona prawo pozostawać w poczuciu, iż decyzje są podejmowane przez Prezesa ZUS bez uwzględnienia jej trudnej sytuacji. To, że organ wydaje decyzję bez odniesienia się do zarzutów strony, powoduje, że decyzja taka wymyka się kontroli Sądu pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego. W konsekwencji nie jest również możliwe zbadanie, czy dokonana przez organy obu instancji ocena tego materiału była prawidłowa ze względu na kryteria wskazane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa. Na podstawie tak sformułowanego uzasadnienia Sąd nie był w stanie ocenić prawidłowości całościowego postępowania w sprawie, dokonanych na jego podstawie ustaleń i w konsekwencji końcowego rozstrzygnięcia, które zostało zaskarżone. W ocenie Sądu doszło do naruszenia art. 107 Kpa, co skutkowało uchyleniem decyzji. Zgodnie z art. 7 Kpa w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Realizacji wyrażonej w tym przepisie zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 Kpa stanowiący, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ocena materiału dowodowego następuje natomiast zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, określoną w art. 80 Kpa, co nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie, gdyż organ II instancji powtórzył uzasadnienie będące podstawą decyzji organu I instancji. W ocenie Sądu stanowi to o przekroczeniu przez organ granic prawa do swobodnej oceny dowodów. O przekroczeniu takim można mówić wtedy, gdy organ administracji pozostawia poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę i pomija istotne dla sprawy materiały dowodowe lub dokonuje ich oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego (wyrok NSA z 14 stycznia 1994 r., III SA 491/93). W związku z powyższym wskazać należy, że organ II instancji podejmując rozstrzygnięcie powinien odnieść się do całości wniosku Skarżącej, podać w uzasadnieniu decyzji, co wzięto pod uwagę przy jej wydawaniu, jak również odnieść się szczegółowo do zarzutów Skarżącej i do dokumentów złożonych do akt sprawy. W myśl art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przesłanki odstąpienia od tego obowiązku określone zostały w art. 10 § 2 k.p.a. Żadna z nich nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Obowiązek ten ciąży na każdym organie administracji - także na organie odwoławczym. W niniejszej sprawie nie został on dopełniony. Oznacza to, że Skarżąca nie tylko nie miała możliwości dokonania i przedstawienia swojej oceny kompletności zebranego materiału dowodowego, ale i zapoznania się z dowodami zgromadzonymi w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji. Wypowiedzenie się w kwestii materiału dowodowego wymaga bowiem uprzedniego zapoznania się z nim. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie precyzują obowiązków organów administracji poprzez wskazanie, iż stronie należy wyznaczyć termin, w którym może ona zrealizować swoje prawo. Jednakże, zdaniem Sądu z przepisu tego wynika obowiązek organu poinformowania strony o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości wypowiedzenia się w związku z tym co do okoliczności wskazanych w art. 10 § 1 k.p.a., a są to przecież okoliczności, które będą stanowić podstawę faktyczną decyzji. Natomiast wyznaczenie stronie terminu na wypowiedzenie się uzasadnione jest koniecznością określenia czasu, w jakim organ administracji oczekiwać powinien na jej stanowisko w tym względzie. To, czy strona skorzysta z przysługującego jej prawa zależy wyłącznie od jej woli. Rzeczą organu jest umożliwienie jej skorzystania z tego prawa. Zważyć należało również i to, że niewywiązanie się przez organ z obowiązków nałożonych art. 10 § 1 k.p.a. ma wpływ na możliwość uznania podnoszonych przez niego okoliczności faktycznych za udowodnione i oparcie na nich rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z art. 81 k.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a. Zdaniem Sądu, jeżeli nawet organ prowadzący postępowanie może przypuszczać, że okoliczności, stanowiące podstawę rozstrzygnięcia, a ustalone w toku postępowania dowodowego, znane są stronie, to nie jest to równoznaczne z jej świadomością, iż będą one uwzględniane przy podejmowaniu decyzji. Także z tego względu istotne jest umożliwienie jej zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Opisane wyżej naruszenie przepisów postępowania w sprawie niniejszej jest szczególnie istotne z uwagi na fakt, że z obowiązków określonych w art. 10 k.p.a. nie wywiązały się organy obu instancji. Niewykonanie przez organ obowiązku wynikającego z art. 10 § 1 k.p.a. stanowi naruszenie przepisów postępowania, które może skutkować uchyleniem decyzji. Rzeczą Sądu jest ocena, czy w konkretnej sprawie takie naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. inne niż dające postawę wznowienia naruszenie przepisów postępowania skutkuje uchyleniem decyzji lub postanowienia organu administracji tylko wtedy, gdy wpływ taki mieć mogło. Jednakże możliwość dokonania takiej oceny przez Sąd w żadnym razie nie zwalnia organu orzekającego z obowiązku wypełnienia dyspozycji art. 10 § 1 k.p.a. W związku z powyższym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji, uznając, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości (art.152 p.p.s.a.).