IV SA/Wa 2356/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędziowie sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), asesor WSA Agnieszka Miernik,, Protokolant Dorota Kozub, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2006 r. sprawy ze skargi G. P. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu płatności bezpośrednich -skargę oddala - Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia [...] września 2005r., po rozpatrzeniu odwołania G. P., utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] lipca 2005r. stwierdzającą nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] listopada 2004r. przyznającej płatności bezpośrednie do gruntów rolnych. W uzasadnieniu decyzji podano, że G. P. zostały przyznane płatności bezpośrednie do gruntów rolnych na 2004 rok na zadeklarowaną powierzchnię działek rolnych we wniosku z dnia 8 czerwca 2004r., z wyłączeniem działki rolnej oznaczonej literą M, którą wnioskodawca w dniu 30 sierpnia 2004r. wykreślił z wniosku. Przeprowadzona w gospodarstwie wnioskodawcy kontrola w dniu 26 listopada 2004r. wykazała zawyżenie powierzchni sześciu działek rolnych wymienionych we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich. W wyniku kontroli stwierdzono, że do przyznania płatności kwalifikowały się działki rolne o powierzchni 8,9 ha. Kontrolujący stwierdzili , że G. P. zawyżył powierzchnię działki rolnej oznaczonej literą A – deklarując we wniosku 2,05 ha, tymczasem tylko 1,35 ha tej działki spełniały warunki do przyznania płatności. Podobnie był z działką B – powierzchnia zadeklarowana wynosiła 1,13 ha , a warunki spełniała 0,53 ha tej działki. W przypadku pozostałych działek wielkości powierzchni wynosiły odpowiednio: działa E – 2,27 ha i 1,48 ha; działka F – 1,15 ha i 0.34 ha, działka I – 2,38 ha i 1,5 ha oraz działka L – 0,14 ha i 0,00 ha. W wyniku tej kontroli ujawniono również brak utrzymywania powierzchni działek rolnych w dobrej kulturze rolnej, z powodu nieprzestrzegania wymogu koszenia trawy w okresie wegetacyjnym. Organ stwierdził, że zasadnie Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w K. uznał, iż Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. rażąco naruszył prawo, przyznając decyzją z dnia [...] listopada 2004r. skarżącemu płatności bezpośrednie do gruntów rolnych na rok 2004 bez zastosowania sankcji przewidzianych art. 5 rozporządzenia Komisji ( WE ) nr 2199/2003 z dnia 6 grudnia 2003r. ustanawiającego środki przejściowe dla stosowania w odniesieniu do 2004 roku rozporządzenia Rady (WE) nr 1259/1999 w zakresie systemu Jednolitej Płatności Obszarowej dla Republiki Czeskiej, Estonii, Cypru, Łotwy, Litwy, Węgier, Malty, Polski, Słowenii i Słowacji ( Dz. Urz. UE L 328 z dnia 17.12.2003r.) oraz art. 32 i art. 33 rozporządzenia Komisji ( WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (W) nr 3508/92 ( Dz. Urz. WE L 327 z 12.12.2001r.), pomimo że przeprowadzona na miejscu w gospodarstwie kontrola wykazała, że skarżący zawyżył powierzchnię gruntów, deklarując 12, 82 ha, gdy tymczasem do objęcia płatnościami bezpośrednimi kwalifikowały się jedynie grunty o powierzchni 8,9 ha. Ponadto Kierownik Bura Powiatowego nie wziął również pod uwagę, że kontrola ujawniła nieprzestrzeganie przez skarżącego obowiązku utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej w rozumieniu § 12 ust. 1 pkt 2 i 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 kwietnia 2004r. w sprawie minimalnych wymagań utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej ( Dz. U. Nr 65, poz. 600 ze zm.). Organ podał, że zgodnie z art. 31 ust. 2 cyt. wyżej rozporządzenia Komisji (WE) n 2419/2001 z dnia 11.12.2001r. płatności przyznawane są tylko do tego obszaru, który został stwierdzony na podstawie kontroli. Stwierdzenie w trakcie kontroli zawyżenia wnioskowanej powierzchni gruntów w stosunku do ich powierzchni rzeczywistej skutkuje obowiązkiem zastosowania sankcji z art. 32 i 33 cyt. wyżej rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001r. Obowiązek zachowania dobrej kultury rolnej określają zarówno przepisy prawa unijnego, jak też prawa krajowego. Przepis art. 6 powołanego wyżej rozporządzenia Komisji (WE) nr 2199/2001 nakłada obowiązek utrzymywania w dobrej kulturze rolnej i środowiskowej wszystkich gruntów rolnych i jednocześnie określa sankcje za niedopełnienie tego obowiązku. Według art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów ( Dz. U. z 2004r. Nr 6, poz. 40 ze zm.) płatności bezpośrednie do gruntów rolnych przysługują osobie fizycznej, zwanej " producentem rolnym", utrzymującej grunty rolne w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska pod warunkiem, że jest ona posiadaczem działek rolnych o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 ha, które kwalifikują się do objęcia płatnościami. Organ podkreślił że płatności bezpośrednie stanowią jeden z instrumentów Wspólnej Polityki Rolnej Unii Europejskiej i mogą być przyznawane producentom rolnym, spełniającym warunki określone przez prawo krajowe i unijne tylko w takiej wysokości, w jakiej zostały określone przez Unię Europejską. Wszelkie odstępstwa, zarówno na korzyść jak i na niekorzyść producenta rolnego, stanowią rażące naruszenie prawa będące przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji w myśl art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Ponadto organ stwierdzi, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skarżącego, że przeprowadzona w dniu 26 listopada 2004r. kontrola, po okresie wegetacyjnym, nie mogła stwierdzić czy określona łąka w danym roku była koszona. Zdaniem organu, kontrolujący w trakcie kontroli na miejscu jest w stanie stwierdzić w sposób nie budzący wątpliwości, czy działka rolna zadeklarowana we wniosku jako łąka, była koszona w okresie wegetacyjnym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego G. P. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji jako wydanej z naruszeniem przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego, mogącym mieć wpływ na wynik postępowania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Treść uzasadnienia skargi sprowadza się do polemiki co do rozumienia rażącego naruszenia prawa. Zdaniem skarżącego wydanie decyzji o przyznaniu płatności bezpośrednich nastąpiło nie z rażącym naruszeniem prawa, jak to przyjmuje organ, ale bez podstawy prawnej, skoro kontrola wykazała mniejsze obszary gruntów i brak utrzymania działek w należytej kulturze rolnej. Skarżący również podniósł, że skoro decyzja organu powiatowego ARiMR została wydana w dniu [...] listopada 2004r., to nie było możliwe uwzględnienie wyników przeprowadzonej kontroli w dniu 26 lub 28 listopada 2004r. i zastosowania sankcji. W odpowiedzi na skargę Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie, podnosząc te same argumenty co w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodał nadto, że z protokołu kontroli jednoznacznie wynika, że kontrola na miejscu została przeprowadzona w dniu 26 listopada 2004r. Wykazana w uzasadnieniu decyzji Dyrektora [...] OR data 28 listopada 2004r. jest pomyłką pisarską. Decyzja Kierownika BP w K., co prawda jest opatrzona datą [...] listopada 2004r., jednakże z adnotacji na tej decyzji oraz z dowodu jej doręczenia wynika, że jej nadanie nastąpiło dopiero w dniu 29 grudnia 2004r., a doręczenie skarżącemu w dniu 31 grudnia 2004r. Widniejącą na decyzji datę [...] listopada 2004r. należy potraktować jako datę przygotowania decyzji, nie zaś datę jej wydania. Zgodnie z art. 110 kpa organ, który wydał decyzję jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Organ do momentu doręczenia nie był związany decyzji miał możliwość zmiany jej treści. W świetle orzecznictwa decyzja rozpoczyna byt prawny od chwili jej doręczenia (wyrok NSA VI SA/Wa 246/2004). Kierownik BP w K. znał wyniki kontroli na miejscu w gospodarstwie skarżącego i winien je uwzględnić przy wydawaniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W świetle art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 200r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego aktu z punktu widzenia zgodności z obowiązującym prawem. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Sprawa niniejsza była rozpatrywana w postępowaniu nieważnościowym. Przepis art.156 § 1 kpa w sposób enumeratywny określa przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Biorąc pod uwagę treść skargi stwierdzić należy, że skarżący kwestionuje stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. z dnia [...] listopada 2004r. w oparciu o przesłankę rażącego naruszenia prawa, wymienioną w art. 156 par. 1 pkt 2, gdyż jego zdaniem, wskazana decyzja mogła być wydana co najwyżej bez podstawy prawnej, skoro przy jej wydawaniu oparto się na przepisach materialnych, dotyczących zupełnie innego stanu faktycznego na działkach gruntu. Z powołanego powyżej przepisu wynika, że stwierdza się nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W literaturze oraz w orzecznictwie przyjmuje się, że przez " brak podstawy prawnej" należy rozumieć takie sytuacje gdy: decyzja wydana została poza sferą regulacji prawnej, gdy wydanie decyzji administracyjnej nastąpiło w sferze stosunków cywilnoprawnych, gdy wydano decyzję w spawie, w której uprawnienie lub obowiązek wynikał wprost z ustawy, gdy wydano decyzję w sprawie, w której przewidziana jest inna forma działania, gdy wydanie decyzji zostało oparte na akcie niebędącym aktem powszechnie obowiązującym ( por. H. Poleszak, Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej w postępowaniu przed NSA, NP. 1984, nr 1, s. 22-23; J. Borkowski, Nieważność decyzji administracyjnej, Zachodnie Centrum Organizacji - Zielona Góra 1997, s.93 i n.; wyrok NSA z 9 czerwca 1993r. I SA 1729/92 , ONSA 1994/3/10). Natomiast z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy wbrew wszystkim przesłankom przepis nadano prawa albo ich odmówiono, albo wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem, albo uchylono obowiązki. Wynika z tego, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienia ze sobą ( por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A Zieliński. Wyd. Prawnicze Warszawa 1985, s. 235, wyrok WSA z dnia 30.03.2004r., IV SA 3763/02, Lex nr 156952). Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika jednoznacznie, że skarżący we wniosku z dnia 8 czerwca 2004r. o przyznanie płatności bezpośrednich zadeklarował działki o łącznej powierzchni gruntów – 12,92 ha, a przeprowadzona w dniu 26 listopada 2004r. kontrola na miejscu w gospodarstwie skarżącego wykazała, że do objęcia płatnościami bezpośrednimi kwalifikowało się tylko 8,9 ha , a nadto ujawniła niedopełnienie przez skarżącego obowiązku utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej. W świetle tych okoliczności rację ma organ nadzoru, że organ właściwy do wydania decyzji w sprawie płatności bezpośrednich do gruntów wobec stwierdzenia przez kontrolę zawyżenia deklarowanej powierzchni działek rolnych obligowany był przepisami art. 32 ust.2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 249/2001 z dnia 11.12.2001. oraz art. 5 ust.1 rozporządzenia Komisji nr 2199/2003 z dnia 16.12..2003r. do zastosowania sankcji przewidzianych w tych przepisach. Trafnie zatem przyjął organ nadzoru, że kontrolowana decyzja z dnia [...] listopada 2004r. przyznająca skarżącemu płatności bezpośrednie na podstawie wniosku skarżącego wydana w sytuacji, gdy organ wiedział, że deklarowane we wniosku powierzchnie poszczególnych działek gruntów rolnych nie pokrywają się z powierzchnią ustaloną w trakcie kontroli, pozostaje w jawnej sprzeczności z art. 31 ust.2 rozporządzenia Komisji ( WE) nr 2419/2001 z dnia 11.12.2001r., z którego wynika, że " bez uszczerbku dla obniżek i wyłączeń zgodnych z art. 32-35, jeżeli obszar zdeklarowany we wniosku o pomoc przekracza ustalony dla grupy upraw w wyniku kontroli administracyjnej lub kontroli na miejscu, pomoc obliczana jest w oparciu o obszar ustalony dla tej grupy upraw". Innymi słowy, Kierownik BP w K. przyznając skarżącemu kontrolowaną decyzją płatności bezpośrednie bez uwzględnienia sankcji przewidzianych prawem złamał podstawową zasadę określoną powołanym powyżej przepisem prawa unijnego, a tym samym rażąco naruszył przepisy obowiązującego prawa materialnego w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Zgodnie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 8 grudnia 2003r. ( D. U. z 2004r. Nr 6, poz. 40 ze zm.) płatności bezpośrednie do gruntów przysługują, jeżeli grunty będące w posiadaniu producenta rolnego utrzymywane są w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska. Skoro przeprowadzona kontrola na miejscu w gospodarstwie skarżącego ujawniła, że łąki nie były koszone, a tym samym nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej wedle minimalnych wymagań utrzymywania gruntów rolnych określonych rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 kwietnia 2004r. ( opubl. w Dz. U. Nr 65, poz. 600 ze zm.), to trafnie stwierdził organ nadzoru, że przyznanie płatności skarżącemu w stosunku do tych gruntów-łąk nastąpiło z naruszeniem wskazanego powyżej przepisu. Zatem i z tych względów organ prawidłowo uznał, że kontrolowana decyzja z dnia [...] listopada 2004r. jest dotknięta kwalifikowaną wadą prawną , o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Podzielić należy pogląd organu nadzoru prezentowany w odpowiedzi na skargę, że chociaż decyzja Kierownika BP w K. posiada datę [...] listopada 2004r. a kontrola została przeprowadzona w dniu 26 listopada 2004r. , to nie było żadnych przeszkód do uwzględnienia wyników kontroli i przygotowania nowej decyzji zgodnej z przepisami prawa, skoro z akt sprawy niewątpliwie wynika, że kontrolowana decyzja została wysłana dopiero w dniu 29 grudnia 2004r., a skarżący pokwitował jej odbiór w dniu 31 grudnia 2004r. Związanie organu wydaną przez siebie decyzją powstaje z chwilą doręczenia lub ogłoszenia decyzji stronie i trwa do czasu jej wyeliminowania z obrotu prawnego lub zmiany takiej decyzji w sposób przewidziany w Kodeksie postępowania administracyjnego. W uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 4 grudnia 2000r., FPS 16/00, Sąd wyraził stanowisko w powołaniu na poglądy orzecznictwa i doktryny, że decyzja administracyjna jest aktem zewnętrznym będącym oświadczeniem władczym woli organu administracyjnego i może być uznana za wydaną z chwilą ujawnienia woli organu na zewnątrz struktur organizacyjnych i stworzenia adresatowi rozstrzygnięcia możliwości zapoznania się z treścią tego oświadczenia woli. Decyzja sporządzona ( a więc spełniająca wymogi formalne), ale nie doręczona, nie załatwia sprawy administracyjnej, gdyż nie wiąże organu ani strony, co uzasadnia przyjęcie, iż decyzja administracyjna jest wydana z chwilą jej doręczenia ( ogłoszenia). Wobec stwierdzenia, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.