II OSK 1499/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie Sędzia NSA Alicja Plucińska – Filipowicz (spr.) Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Protokolant Andżelika Borek po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 15 marca 2006 r. sygn. akt II SA/Bd 917/05 w sprawie ze skargi A. P., "A" Sp. z o. o. w W., Gminy Miasta T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 15 marca 2006 r. sygn. akt II SA/Bd 917/05 po rozpoznaniu skarg A. P., "A" Sp. z o.o. w W. i Gminy Miasta T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] czerwca 2005 r., Nr [...], utrzymującą w mocy decyzję tego organu z dnia [...] lutego 2005 r. stwierdzającą z urzędu nieważność decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] czerwca 1998 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla budynku Centrum Handlowo - Usługowego wraz z urządzeniami reklamowymi - uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. W uzasadnieniu wyroku podano, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyjęło, że kwestionowana decyzja jest obarczona szeregiem kwalifikowanych wad proceduralnych, "będących przesłankami nakazującymi stwierdzenie jej nieważności i wyeliminowania jej z obrotu prawnego" na podstawie art. 156 ( 1 pkt 2 kpa. Jako wady te potraktowano: 1/ wydanie decyzji dwa dni po złożeniu przez stronę wniosku, 2/ nie poinformowanie stron o wszczęciu postępowania z naruszeniem zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, 3/ wydanie decyzji bez prawidłowego uzyskania wymaganych prawem stanowisk innych organów, 4/ doprecyzowanie we własnym zakresie przez organ wydający kwestionowaną decyzję wniosku strony, 5/ naruszenie art. 34 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w części dotyczącej obszaru oznaczonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem [...], gdzie przewidziano ulicę główną, a nie lokalizację centrum handlowego wraz z jego infrastrukturą. W skargach skierowanych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy zarzucono błędną ocenę w kwestii naruszenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz niewłaściwą ocenę co do tego, że zaistniały wady proceduralne uzasadniające stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji, która ponadto została już wykonana. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargi za zasadne. Sąd stwierdził, że w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym, prowadzonym w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wydanej w 1998 roku na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, aby usunąć z obrotu prawnego kontrolowaną decyzję, mając na uwadze zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, konieczne było ustalenie, iż wystąpiła taka wada decyzji, którą należy zakwalifikować jako przesłankę określoną w art. 156 ( 1 kpa. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że organ ją wydający błędnie potraktował ewentualne wady postępowania jako usprawiedliwiające przyjęcie, iż kontrolowana decyzja narusza rażąco prawo. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił treść norm miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązujących dla danego terenu w dacie wydania kontrolowanej decyzji i stwierdził, że nie można przyjąć, iż wystąpiło rażące naruszenie tego planu ani też przepisów ustawowych normujących kwestie planowania i zagospodarowania przestrzennego, skoro teren był przeznaczony pod budownictwo mieszkaniowe oraz usługi, zaś art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym stanowił, że nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie "nie jest sprzeczne" z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Inne podnoszone w toku postępowania zagadnienia, takie jak treść wniosku inwestora i udział organu rozstrzygającego sprawę w ocenie tej treści, w szczególności, dotyczące daty wydania decyzji uwzględniającej wniosek, zapewnienia prawidłowego uzyskania stanowisk organów uzgadniających oraz udziału stron w postępowaniu administracyjnym, także w ocenie Sądu pierwszej instancji nie mogły stanowić podstawy stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Stowarzyszenie [...] w T. reprezentowane przez adwokata, zarzucając zaskarżonemu wyrokowi: 1/ naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, to jest art. 145 ( 1 pkt 1 lit. b i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 157, poz. 1270 ze zm./, zwanej dalej "ppsa", poprzez uchylenie zgodnej z prawem decyzji, wskutek błędnej oceny, że decyzja ta naruszała prawo, 2/ naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, to jest "przepisu prawa miejscowego - Uchwały Miejskiej Rady Narodowej w T. nr [...] z dnia [...] stycznia 1986 r. zatwierdzającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla jednostki planistycznej [...] poprzez przyjęcie, iż możliwość lokalizacji usług w jednostce planistycznej oznacza, iż jakiekolwiek zamierzenie inwestycyjne, w części przynajmniej obejmujące usługi, nie jest sprzeczne z postanowieniami planu". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzi się, iż Sąd błędnie potraktował jako obiekt usługowy inwestycję stanowiącą obiekt o wielkich rozmiarach. Usługi handlu w rozumieniu postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozwalają na lokalizowanie obiektów handlowych niezbędnych do zaspokajania podstawowych potrzeb ludności, a więc niemających znacznych rozmiarów. Naczelny Sąd Administracyjny wobec powzięcia wątpliwości w kwestii istnienia legitymacji prawnej wnoszącego skargę kasacyjną Stowarzyszenia, zobowiązał postanowieniem z dnia 14 listopada 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze do nadesłania brakujących w aktach sprawy materiałów pozwalających na dokonanie oceny w wymaganym zakresie, a także wnoszące skargę kasacyjną Stowarzyszenie do zajęcia w tym zakresie stanowiska popartego stosownymi dokumentami oraz zobowiązał do ustosunkowania się w tej mierze pozostałych uczestników postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. w piśmie z dnia [...] grudnia 2007 r. stwierdziło, że Stowarzyszenie [...] nie zostało dopuszczone do toczącego się z urzędu postępowania nieważnościowego w odniesieniu do decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] czerwca 1998 r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie przedmiotowego obiektu. Wniosek Stowarzyszenia Kolegium potraktowało jako skargę w rozumieniu art. 227 kpa pochodzącą od osoby niebędącej stroną w sprawie i zastosowało art. 235 ( 1 kpa, co stanowiło podstawę wszczęcia postępowania z urzędu a następnie po zakończeniu postępowania poinformowało Stowarzyszenie o sposobie załatwienia sprawy. W dalszych wywodach powyższego pisma Kolegium podkreśliło jednak, że w sytuacji, gdy nie doszło do formalnego wydania postanowienia o dopuszczeniu Stowarzyszenia do udziału w sprawie, możliwe jest rozważenie, czy poinformowanie o toczącym się postępowaniu na podstawie art. 31 ( 2 kpa i doręczenie decyzji stanowić mogło dopuszczenie organizacji do toczącego się postępowaniu. Wnoszące skargę kasacyjną Stowarzyszenie w piśmie z dnia 10 grudnia 2007 r., przy którym nadesłano Regulamin Stowarzyszenia, dowód jego zarejestrowania oraz wniosek z dnia [...] listopada 2004 r. o dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału "w toczącym się z urzędu postępowaniu" w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji z podaniem w uzasadnieniu, że narusza ona rażąco prawo, zaś Stowarzyszenie ma w swoich celach określony cel, którym jest "korzystanie z dostępnych organizacjom społecznym środków prawnych służących usuwaniu naruszeń prawa przez organy administracji państwowej i samorządowej", co leży w interesie społecznym, przyznaje, że Stowarzyszenie nie dysponuje postanowieniem o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu a nawet nie wie, czy takie postanowienie zostało wydane. Pismo procesowe z dnia 12 lutego 2008 r. złożył pełnomocnik A. P., na którego rzecz była wydana kwestionowana decyzja, podkreślając, że toczyło się przed Kolegium na wniosek skarżącego Stowarzyszenia, postępowanie administracyjne o stwierdzenie nieważności tej samej decyzji co w sprawie niniejszej, zakończone decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2004 r. uznającą, że Stowarzyszenie nie ma legitymacji materialnoprawnej do żądania prowadzenia sprawy na jego wniosek. Postępowanie sądowoadministracyjne w tej sprawie zakończyło się postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 30 marca 2005 r., sygn. akt SA/Bd 142/05, powodującym, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego stała się prawomocna. W piśmie tym twierdzi się, że skoro legitymację Stowarzyszenia w zakresie podmiotowym i przedmiotowym badano już w jednym postępowaniu, wykluczając możliwość uznania tej legitymacji, to nie można skutecznie twierdzić, że w kolejnym postępowaniu /wszczętym przez organ z urzędu/, dotyczącym tej samej decyzji, podmiotowi temu legitymacja ta służy. Poza tym jak wskazuje się w postanowieniu NSA z dnia 19 sierpnia 2004 r., sygn. akt OZ 340/04, organizacja społeczna, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, może zgłosić swój udział w postępowaniu sądowym ze skargi na decyzję administracyjną w sprawie innej osoby na podstawie art. 33 ( 2 ppsa, tylko wówczas gdy sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności i gdy przemawia za tym interes społeczny, jak to stanowi art. 31 ( 1 kpa. O dopuszczeniu do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym decyduje więc nie tylko cel statutowy, ale również interes społeczny. Z przedstawionego regulaminu działalności wnoszącego skargę kasacyjną Stowarzyszenia nie wynika, aby udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym, jak również we wcześniejszym postępowaniu administracyjnym, wynikał z jego celów statutowych. Cel, jaki Stowarzyszenie wskazało wnosząc o dopuszczenie do udziału, a więc "przeciwdziałanie naruszeniom prawa przez organy administracji państwowej i samorządowej" jest zbyt ogólny, aby mógł służyć do uzasadnienia udziału Stowarzyszenia [...] we wszelkiego rodzaju postępowaniach. Cel statutowy oznacza, że sprawa dotyczy zasadniczych kierunków działalności danej organizacji zapisanych w statucie lub innym akcie regulującym wewnętrzny ustrój danej organizacji społecznej. Musi zatem istnieć merytoryczne powiązanie, rozumiane w sensie prawnym a nie tylko faktycznym, przedmiotu postępowania administracyjnego z celami i zakresem działania organizacji społecznej. Wniosek Stowarzyszenia z dnia [...] listopada 2004 r. o "dopuszczenie do udziału w postępowaniu toczącym się" został wniesiony jeszcze przed wydaniem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji z dnia [...] listopada 2004 r., a więc w toku pierwszego postępowania w przedmiotowej sprawie, w którym to orzeczono, że Stowarzyszenie nie ma legitymacji do żądania wszczęcia postępowania nieważnościowego. Tym samym Stowarzyszenie nie ma legitymacji do wniesienia skargi kasacyjnej. W piśmie z dnia 20 marca 2008 r. "B" Sp. z o.o., która wstąpiła w miejsce "A" Sp. z o.o. w W., jako nabywca nieruchomości zabudowanej objętej przedmiotową decyzją, podniosła, iż podziela stanowisko zawarte w pismach procesowych pełnomocnika A. P., iż wnoszące skargę kasacyjną Stowarzyszenie nie jest podmiotem posiadającym legitymację do wniesienia tej skargi w przedmiotowej sprawie. Pismem z dnia 6 lutego 2008 r. również Gmina Miasto T. zajęła w sprawie stanowisko, iż wnoszące skargę kasacyjną Stowarzyszenie nie ma legitymacji do jej wniesienia. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, co następuje: Stosownie do art. 173 ( 2 ppsa skargę kasacyjną może wnieść strona, przy czym przez stronę rozumie się również organizację społeczną w zakresie jej statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób /art. 25 ( 4 ppsa/. Stwierdzając, że brak jest podstaw do uznania, że skarga kasacyjna jest niedopuszczalna, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny, czy dopuszczone w niniejszej sprawie do udziału w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, wnoszące skargę kasacyjną Stowarzyszenie, może być uznane za podmiot, który jest uprawniony /legitymowany/ do skutecznego wniesienia skargi kasacyjnej. Jak to wynika z pism procesowych wniesionych przez uczestników postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym oraz akt niniejszej sprawy uzupełnionych dokumentami dołączonymi do tych pism, nie budzi w sprawie wątpliwości, że wnoszące skargę kasacyjną Stowarzyszenie w postępowaniu administracyjnym nie zostało dopuszczone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze do udziału na prawach strony. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po złożeniu przez Stowarzyszenie wniosku o wszczęcie postępowania nieważnościowego w odniesieniu do kwestionowanej decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu orzekło o braku podstaw do występowania przez Stowarzyszenie na prawach strony /decyzja z dnia [...] listopada 2004 r./. Orzeczenie to stało się prawomocne. W toku tego postępowania Stowarzyszenie wniosło wprawdzie o dopuszczenie do udziału w postępowaniu prowadzonym z urzędu, jednakże w tym czasie żadne postępowanie "z urzędu", dotyczące kwestionowanej decyzji, nie było prowadzone. Po podjęciu po kilku miesiącach od zakończenia sprawy prowadzonej w wyniku żądania Stowarzyszenia postępowania z urzędu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, Stowarzyszenie nie ponowiło wniosku o dopuszczenie do udziału w tym postępowaniu. Gdyby nawet taki wniosek został przez Stowarzyszenie złożony, to i tak nie mógłby być załatwiony pozytywnie w sytuacji, gdy wcześniej wydane prawomocnie orzeczenie przesądziło, że Stowarzyszenie nie ma legitymacji w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu występować na prawach strony. Powyższe okoliczności jednoznacznie zatem wskazują na to, że zasadne są wnioski uczestników postępowania co do tego, iż wnoszące skargę kasacyjną Stowarzyszenie nie jest legitymowane do wniesienia tej skargi, zaś dopuszczenie go do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny należy uznać za wadliwe. Istotne dla oceny legitymacji materialnoprawnej Stowarzyszenia jest także i to, że domagając się dopuszczenia do udziału w postępowaniu jako statutowy cel uzasadniający ten udział wskazywało ono "korzystanie z dostępnych organizacjom społecznym środków prawnych służących usuwaniu naruszeń prawa przez organy administracji państwowej i samorządowej". Stosownie do art. 33 § 2 ppsa zakres statutowej działalności organizacji społecznej musi podlegać odpowiedniej konkretyzacji, umożliwiającej ocenę związku rozpoznawanej sprawy z tą działalnością. Określenie, jako celu działania organizacji, "korzystanie z dostępnych organizacjom społecznym środków prawnych służących usuwaniu naruszeń prawa przez organy administracji państwowej i samorządowej" w żadnym razie nie może być potraktowane jako skonkretyzowanie zakresu statutowej działalności, a tym samym uzasadniać posiadanie zdolności sądowej przez organizację społeczną w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób w rozumieniu art. 25 ( 4 ppsa. Nie może budzić wątpliwości, że określona w statucie organizacji społecznej jej działalność, a więc w istocie cele organizacji społecznej, muszą być w stopniu możliwie ścisłym określone, tak aby dawały możliwość ustalenia, że wiążą się ściśle z przedmiotem sprawy, do udziału w której organizacja zamierza przystąpić na prawach strony. Przyjęte w statucie Stowarzyszenia jako należące do jego działalności "usuwania naruszeń prawa przez organy administracji państwowej i samorządowej" jest niewątpliwie zadaniem o bardzo szerokim /ogólnym/ zakresie, faktycznie odpowiadające roli prokuratora, jako podmiotu występującego w interesie zachowania praworządności w sprawach administracyjnych, nie zaś organizacji społecznej. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 184 ppsa.