II SA/Łd 1077/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.), Sędzia NSA Ewa Markiewicz, Asesor WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant Agnieszka Ratajczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2006 roku sprawy ze skargi M. R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia jako bezprzedmiotowego postępowania w sprawie samowoli budowlanej 1. oddala skargę; 2. przyznaje i nakazuje wypłacenie z funduszu Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na rzecz radcy prawnego S. K. prowadzącego Kancelarię Radcy Prawnego w Ł. przy ulicy A. 15A lokal nr 36, tytułem wynagrodzenia za udzieloną z urzędu pomoc prawną kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) powiększoną o kwotę podatku od towarów i usług. Decyzją (nr [...]) z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. po rozpatrzeniu sprawy z urzędu, na podstawie art. 105 §1 Kodeksu postępowania administracyjnego, umorzył Państwu L. i A. F. postępowanie w sprawie montażu ażurowej konstrukcji drewnianej służącej do podtrzymywania roślin pnących i zadaszenia przenośnego grilla ogrodowego, nie trwale związanego z gruntem oraz podniesienia terenu, usytuowanych od strony zachodniej w części nieruchomości przylegającej do lokalu nr 1 w budynku "A", zlokalizowanych na działce przy ul. B. 44 w Ł.. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż na wniosek M. R., właściciela sąsiedniej posesji przy ul. B. 44, w sprawie posadowienia budowli drewnianej przy jego ogrodzeniu oraz podniesienia terenu sąsiedniej posesji, przeprowadzona została wizja lokalna. W toku podjętych czynności ustalono, iż na terenie nieruchomości przy ul. B. 44, której właścicielem jest Spółdzielnia "A.", od strony zachodniej przy granicy z działką przy ul. B. 42, użytkowanej przez właścicieli lokalu mieszkalnego nr 1 w budynku "A" Państwa F., znajduje się konstrukcja drewniana ażurowa o wysokości 3 m i długości ok. 4 m, usytuowana w odległości 15 cm od ogrodzenia z płyty żelbetowej. Ponadto na działce znajduje się także drewniane zadaszenie grilla nie połączonego trwale z gruntem. W trakcie prowadzonej wizji Pani F. oświadczyła, iż konstrukcja drewniana wykonana w czerwcu 2004 roku, ma na celu podtrzymywanie roślin oraz osłonięcie widoku, wskazała także, iż nie były przeprowadzone żadne prace związane z podniesieniem gruntu, jedynie zdjęto warstwę humusu i ułożono gotowy trawnik oraz wykonano rabatę. W związku z poczynionymi ustaleniami organ wyjaśnił, iż przedmiotowe konstrukcje drewniane zaliczane są do obiektów małej architektury ogrodowej i zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.), na ich montaż nie jest wymagane pozwolenie na budowę ani zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych. W kwestii podniesienia poziomu gruntu organ wskazał, iż z kopii mapy zasadniczej sporządzonej w dniu 4 lipca 2003r. przez geodetę, z inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej budynków wynika, że posadowienie budynków, jak i rzędna wysokościowa obiektów i instalacji jest zgodna z zatwierdzonym projektem budowlanym. Podkreślił także, iż podwyższenie gruntu spowodowałoby zasypanie studzienek kanalizacyjnych, telekomunikacyjnych i utrudniłoby dostęp do schodów od strony ogrodu, natomiast w trakcie przeprowadzonej wizji nie stwierdzono by takie przeszkody na terenie posesji powstały. W odwołaniu od powyższej decyzji M. R. zarzucił, iż zaskarżona decyzja oparta została na inwentaryzacji geodezyjnej sprzed 2 lat, w sytuacji gdy właśnie w ciągu tego okresu miało miejsce nawożenie gruntu. Nawożenie, które spowodowało podwyższenie terenu o 60 cm i obecnie skutkuje postępującym niszczeniem jego ogrodzenia, gdyż nie został postawiony żaden "mur ochronny". Zasypane zostały także studzienki kanalizacyjna, telekomunikacyjna i telewizyjna, a droga wewnętrzna jest obecnie powyżej izolacji fundamentów. Reasumując strona zaznaczyła, iż podwyższenie poziomu gruntu nie było przewidziane w projekcie budowlanym i nie powinno zostać zrealizowane. Decyzją (Nr [...]) z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Powtórzył argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji organu I instancji i podkreślił, że nie można przyjąć zamontowanej konstrukcji drewnianej za ogrodzenie powyżej wysokości 2,20 m, na którego wzniesienie wymagane jest stosowane zgłoszenie. Przedmiotowe budowle drewniane, także zadaszenie grilla, należy zakwalifikować zgodnie z art. 3 pkt 4 lit. b ustawy Prawo budowlane, jako "inne obiekty architektury ogrodowej", wchodzące w zakres tzw. obiektów małej architektury. Natomiast w myśl przepisu art. 29 ust. 1 pkt 22 oraz art. 30 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy nie jest wymagane pozwolenie na ich budowę ani też zgłoszenie budowy takiego obiektu. Z kolei odnosząc się do zarzutu podniesienia poziomu gruntu organ wyjaśnił, iż jeżeli prace skutkujące podwyższeniem terenu są wykonywane po zakończeniu robót budowlanych i nie są związane z wykonywaniem obiektu budowlanego czy prowadzeniem innych robót budowlanych, to kwestia ta nie może być przedmiotem oceny organu nadzoru budowlanego, bowiem nie podlega kognicji tego organu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący zarzucił, iż zaskarżona decyzja została oparta na dokumentacji sporządzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, która to dokumentacja jest niezgodna ze stanem faktycznym, ani projektem budowlanym. Zdaniem skarżącego winna zostać przeprowadzona ponowna wizja lokalna, która zweryfikowałaby poczynione przez organy obu instancji ustalenia. Strona podkreśliła, iż w skutek podwyższenia poziomu gruntu droga wewnętrzna jest usytuowana o około 0,5 m powyżej izolacji budynków mieszkalnych i łączy się ze ścianami, co spowodowało także zasypanie studzienki rewizyjnej oraz telefonicznej, telewizyjnej, jak również uszkodzenia ogrodzenia. Konkludując skarżący wskazał, iż organy zajęły się kwestią drewnianych konstrukcji a zupełnie pomięły problem podwyższenia terenu i zasypania studzienek, co zdaniem strony było działaniem celowym ze strony organów. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. nie znajdując uzasadnienia dla zarzutów strony skarżącej, podtrzymał swe dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem (art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.). Analogiczne unormowanie zawarte zostało w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ). Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić w całości lub części (art. 145 § 1 ust.1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), stwierdzić jej nieważność w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 ust. 2 w/w ustawy). Ewentualnie stwierdzić, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 ust. 3 w/w ustawy). W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlega oddaleniu. Przeprowadzając kontrolę zaskarżonej decyzji w tak zakreślonej kognicji Sąd stwierdził, iż w niniejszej sprawie nie miało miejsca naruszenie przepisów prawa, które skutkowałoby uwzględnieniem skargi, a co za tym uchyleniem decyzji lub stwierdzeniem jej nieważności. Zaskarżoną decyzją organ administracji publicznej orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie montażu ażurowej konstrukcji drewnianej służącej do podtrzymywania roślin pnących, zadaszenia przenośnego grilla ogrodowego, nie trwale związanego z gruntem oraz podniesienia terenu. Rozstrzygnięcie to zostało oparte na unormowaniu przepisu art. 105 § 1 kpa, zgodnie z którym gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Użycie przez ustawodawcę słowa "wydaje" a nie "może wydać" oznacza, że wydanie decyzji o umorzeniu postępowania jest obligatoryjne, gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe z jakiejkolwiek przyczyny. Z kolei przesłanka bezprzedmiotowości występuje gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza bowiem brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, że nie można załatwić sprawy przez rozstrzygniecie jej co do istoty. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak przedmiotu postępowania, w sytuacji gdy przez przedmiot postępowania należy rozumieć konkretną sprawę, którą organ administracji jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 24.04.2003r., III SA 2225/01, Biul.Skarb. 2003/6/25; wyrok NSA z dnia 28.03. 2003r., II SA 1432/01, System Informacji Prawnej LEX Nr 157627). Reasumując powołany przepis art. 105 § 1 kpa kładzie nacisk na bezprzedmiotowość postępowania, zaś bezprzedmiotowe jest zarówno postępowanie z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy. W sytuacji zatem gdy organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpoznania sprawy obowiązany jest, zgodnie z powyższym, do umorzenia postępowania administracyjnego. Dlatego też słusznie uczynił organ umarzając postępowanie w sprawie montażu ażurowej konstrukcji drewnianej oraz zadaszenia grilla. Nie istnieje bowiem przepis prawa, który wymagałby zalegalizowania tych obiektów, zaliczanych do obiektów małej architektury ogrodowej. W myśl bowiem przepisu art. 3 pkt 4 lit. b ustawy Prawo budowlane, przez obiekty małej architektury należy rozumieć niewielkie obiekty, a w szczególności: posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej. Z kolei zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 22 w/w ustawy na montaż tego typu obiektów nie jest wymagane pozwolenie na budowę, ani zgłoszenie - art. 30 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy. W świetle powyższego w przypadku gdy właściciel nieruchomości posadowi na niej tego typu obiekty lub przeprowadzi roboty budowlane, na rozpoczęcie których nie jest wymagane pozwolenie na budowę ani zgłoszenie, nie dopuszcza się samowoli budowlanej, do likwidacji której uprawniony jest organ nadzoru budowlanego. Ponieważ nie istnieje podstawa prawna do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy, organ administracji prawidłowo zastosował przepis art. 105 § 1 kpa i umorzył postępowanie z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Odnosząc się natomiast do kwestii podniesienia poziomu gruntu, poziomu drogi wewnętrznej, a co za tym postępującego niszczenia ogrodzenia skarżącego, należy wyjaśnić, iż kwestie te nie mogą być przedmiotem oceny organu nadzoru budowlanego, działania takie nie mieszczą się w ich kognicji. Jeżeli natomiast w wyniku podwyższenia poziomu gruntu zmieniły się stosunki wodne, skarżący wskazuje na okoliczność, iż po obfitych deszczach woda powoduje niszczenie ścian budynku, to jest to kwestia odrębnego postępowania, w toku którego starosta powinien ustalić czy rzeczywiście powstały zakłócenia stosunków wodnych. Z kolei jeśli w wyniku przedmiotowego podwyższenia doszło do powstania szkody na działce sąsiedniej czyli doszło do tzw. immisji negatywnej, to wówczas szkoda taka winna być ustalana w postępowaniu przed sądem powszechnym, w trybie przepisów art. 140 i następne Kodeksu cywilnego. Roboty budowlane, których przeprowadzenie nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, a których rezultatem jest zakłócenie korzystania z nieruchomości sąsiedniej ponad przeciętną miarę winny być traktowane jako spór sąsiedzki, rozstrzygany na podstawie przepisów prawa cywilnego (por. wyrok NSA z dnia 22.03.1999r., IV SA 463/97, LEX Nr 46649; wyrok NSA z dnia 02.10.1998r., IV SA 1758/96, LEX Nr 43782). Reasumując, należy jeszcze raz wyraźnie podkreślić, iż w rozpoznanej sprawie nie zaistniały podstawy prawne do jej merytorycznego rozstrzygnięcia w drodze postępowania administracyjnego. Zarówno montaż drewnianych konstrukcji jak i podwyższenie terenu nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. W niniejszej sprawie zachodziła bezprzedmiotowość postępowania, która skutkować mogła jedynie umorzeniem postępowania w sprawie samowoli budowlanej. Z uwagi na tę bezprzedmiotowość uchylenie zaskarżonej decyzji skutkowałoby wydaniem podobnego rozstrzygnięcia, w ramach obecnie obowiązujących przepisów Prawa budowlanego nie znajdują się przepisy, które pozwalałyby organom nadzoru na żądane przez stronę działanie. Natomiast kwestia istotna dla skarżącego tj. podwyższenie trenu i skutki tego podwyższenia mogą znaleźć rozwiązanie jedynie na drodze postępowania przed sądem powszechnym. Prace wykonywane po zakończeniu robót budowlanych i nie związane z wykonywaniem obiektu budowlanego nie mogą być przedmiotem oceny organu nadzoru budowlanego, gdyż działania te nie podlegają kognacji tych organów. Jeżeli żądanie strony nie dotyczy sprawy podlegającej rozstrzygnięciu co do istoty przez organ administracji, postępowanie administracyjne wszczęte takim żądaniem, jako bezprzedmiotowe, powinno ulec umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 kpa, bez względu na przyczyny, z powodu których strona wystąpiła z odnośnym wnioskiem (wyrok NSA z dnia 25.01.1990r., II SA 1240/89, ONSA 1990/1/16). Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O przyznaniu wynagrodzenia za udzieloną z urzędu pomoc prawną orzeczono na podstawie art. 201 i art. 250 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 14 ust. 2 pkt 1c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. (Dz.U. Nr 163, poz. 1349) w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu.