II SA/Wa 2194/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędziowie WSA Bronisław Szydło, Eugeniusz Wasilewski (spr.), WSA, Protokolant Monika Niewińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2006 r. sprawy ze skargi G. C. na decyzję Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela dyplomowanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...], 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. W dniu 30 września 2003 r. G. C. złożyła do [...] Kuratora Oświaty wniosek o podjęcie postępowania kwalifikacyjnego na stopień nauczyciela dyplomowanego. Do wniosku załączyła dokumentację obejmującą akt nadania stopnia nauczyciela mianowanego z uzasadnieniem, dokumenty potwierdzające posiadane kwalifikacje, zaświadczenie dyrektora szkoły o wymiarze zatrudnienia oraz zajmowanym stanowisku w okresie odbywania stażu, zatwierdzony plan rozwoju zawodowego, sprawozdanie z realizacji planu rozwoju zawodowego oraz ocenę dorobku zawodowego za okres stażu, dokumentację potwierdzającą w ocenie skarżącej spełnienie wymagań niezbędnych do uzyskania stopnia nauczyciela dyplomowanego określonych w § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 3 sierpnia 2000 r. w sprawie uzyskiwania stopni awansu zawodowego przez nauczycieli (Dz. U. Nr 70, poz. 825 ze zm.), zwanego dalej również rozporządzeniem, oraz dodatkową dokumentację świadczącą o osiągnięciach zawodowych. [...] Kurator Oświaty stwierdzając braki formalne wniosku i dokumentacji wezwał skarżącą do ich uzupełnienia. Powołując się na § 8 ust. 6 wyżej wymienionego rozporządzenia oraz art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej również kpa, nadał wezwaniu, doręczonemu skarżącej w dniu 13 stycznia 2004 r., rygor pozostawienia wniosku bez rozpoznania, w przypadku gdy nie uzupełni wniosku i nie przedstawi kompletnej dokumentacji do dnia 28 stycznia 2004 r. W wezwaniu wskazał na: a) brak opisu i analizy opracowywania i wdrażania przedsięwzięć i programów na rzecz doskonalenia swojej pracy i podwyższania pracy szkoły, w tym wykorzystanie i doskonalenie umiejętności stosowania technologii komputerowej i informacyjnej (§ 5 ust. 2 pkt 1 i § 7 ust. 4 pkt 1 powołanego rozporządzenia), b) brak opisu i analizy umiejętności dzielenia się swoją wiedzą i doświadczeniami z innymi pracownikami szkoły (§ 5 ust. 2 pkt 2 i § 7 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia), c) brak pisemnego sprawozdania z realizacji wybranych co najmniej czterech zadań (§ 5 ust. 2 pkt 3 i § 7 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia), d) brak opisu i analizy co najmniej dwóch przypadków rozpoznawania i rozwiązywania problemów edukacyjnych, wychowawczych lub innych, z uwzględnieniem specyfiki typu i rodzaju szkoły, w której nauczyciel jest zatrudniony (§ 5 ust. 2 pkt 4 i § 7 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia). W wyznaczonym terminie skarżąca złożyła wyjaśnienia uzupełniające oraz dokumentację. Wskazała, który z nadesłanych wraz z wyjaśnieniami załączników stanowi dowód realizacji wymagań przedstawionych w piśmie [...] Kuratora Oświaty. Organ po dokonaniu kolejnej analizy wniosku i dokumentacji ponownie stwierdził niespełnienie wymagań formalnych. Pismem z dnia 5 lutego 2004 r. poinformował G. C. o pozostawieniu jej wniosku bez rozpoznania i umorzeniu postępowania. Skarżąca nie podzielając stanowiska organu zażądała jego pisemnego uzasadnienia. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] [...] Kurator Oświaty, na podstawie art. 104 § 1 i § 2, art. 105 § 1 kpa oraz art. 9b ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 118, poz. 1112 ze zm.) w zw. z § 8 ust. 5 i ust. 6 powołanego już rozporządzenia, umorzył postępowanie w sprawie z wniosku o wszczęcie postępowania kwalifikacyjnego na stopień nauczyciela dyplomowanego. Wskazał, że postępowanie kwalifikacyjne rozpoczyna się od analizy formalnej dokumentacji. Zgodnie z § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej, jeżeli wniosek oraz dokumentacja nie spełniają wymagań formalnych, właściwy organ nadający stopień awansu zawodowego wskazuje szczegółowo stwierdzone braki i wyznacza termin ich uzupełnienia. W związku ze stwierdzonymi brakami - szczegółowo wykazanymi stronie - wyznaczono termin ich uzupełnienia, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Ponowna analiza formalna wniosku i dokumentacji wykazała że skarżąca nie uzupełniła braków. Z tego względu [...] Kurator Oświaty umorzył postępowanie w sprawie z wniosku o podjęcie postępowania kwalifikacyjnego o nadanie stopnia awansu zawodowego. Po rozpatrzeniu odwołania G. C. Minister Edukacji Narodowej i Sportu decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] uchylił decyzję [...] Kuratora Oświaty i umorzył postępowanie w pierwszej instancji. Stwierdził, że w sprawie bezsporne jest, iż skarżąca nie uzupełniła braków formalnych wniosku, jednakże art. 64 § 2 kpa nie przewiduje dla pozostawienia podania bez rozpoznania formy decyzji administracyjnej. Decyzja Ministra Edukacji Narodowej i Sportu stała się przedmiotem skargi G. C. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca podniosła, że na wezwanie organu złożyła wyczerpujące wyjaśnienia, a załączone przez nią dokumenty spełniają wymogi rozporządzenia. Minister Edukacji Narodowej i Sportu wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem wziąć pod uwagę z urzędu wszystkie naruszenia prawa. Analizując skargę pod tym kątem Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie. Przede wszystkim wskazania wymaga, że postępowanie w sprawie uzyskiwania stopni awansu zawodowego przez nauczycieli ma cechy dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej o nadaniu stopnia awansu zawodowego lub odmowie nadania takiego stopnia (art. 9b ust. 4 i ust. 6 ustawy Karta Nauczyciela). Postępowanie to jest wieloetapowe i obejmuje, w przypadku nauczyciela mianowanego, m.in. uzyskanie akceptacji komisji kwalifikacyjnej (art. 9b ust. 1 ustawy Karta Nauczyciela). Stosownie do art. 9b ust. 2 tej ustawy, postępowanie kwalifikacyjne przeprowadzane jest przez komisję kwalifikacyjną na wniosek nauczyciela skierowany do właściwego organu, o którym mowa w ust. 4 pkt 2 - 4. W przedmiotowej sprawie G. C. prawidłowo skierowała wniosek o podjęcie postępowania kwalifikacyjnego o nadanie stopnia nauczyciela dyplomowanego do [...] Kuratora Oświaty, jako organu sprawującego nadzór pedagogiczny (art. 9b ust. 4 pkt 3 Karty Nauczyciela). Do wniosku załączyła dokumentację wymaganą przepisami ustawy Karta Nauczyciela oraz dokumentację, o której mowa w § 7 rozporządzenia w sprawie uzyskiwania stopni awansu zawodowego przez nauczycieli, potwierdzającą w jej ocenie spełnienie wymagań określonych w § 5 ust. 2 rozporządzenia. Kwestią o podstawowym znaczeniu w rozpatrywanej sprawie jest ocena dopuszczalności zastosowania art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniu kwalifikacyjnym, o którym mowa w art. 9b ust. 2 ustawy Karta Nauczyciela. W sprawie bezsporne jest, że postępowanie kwalifikacyjne rozpoczyna się od analizy formalnej dokumentacji załączonej do wniosku o podjęcie postępowania kwalifikacyjnego (§ 8 ust. 5 w zw. z § 7 rozporządzenia) oraz, że w przypadku, gdy wniosek lub dokumentacja nie spełniają wymagań formalnych organ nadający stopień awansu zawodowego wskazuje szczegółowo stwierdzone braki i wyznacza termin ich uzupełnienia. Jednakże, co wymaga podkreślenia, żaden z przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej w sprawie uzyskiwania stopni awansu zawodowego przez nauczycieli oraz ustawy Karta Nauczyciela nie uprawnia do stwierdzenia, że postępowanie kwalifikacyjne, rozpoczynające się w momencie analizy formalnej dokumentacji jest postępowaniem administracyjnym, do którego zastosowanie znajdują przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, w tym art. 64 § 2 tej ustawy. Na organie nadającym stopień awansu zawodowego spoczywa obowiązek analizy formalnej wniosku i dokumentacji oraz szczegółowego wskazania stronie, która wniosła o podjęcie postępowania kwalifikacyjnego, stwierdzonych braków i wyznaczenia terminu ich uzupełnienia. Obowiązkowi temu nie odpowiada jednak, co wymaga szczególnego podkreślenia, uprawnienie do pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Postępowanie kwalifikacyjne, mające swój początek w analizie formalnej wniosku i dokumentacji jest tylko jednym z etapów postępowania administracyjnego, kończącego się wydaniem przez właściwy organ administracji publicznej decyzji o nadaniu lub odmowie nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela. Na tym etapie postępowania kwalifikacyjnego, wszczętego w wyniku wniosku nauczyciela, organ nadający stopień awansu zawodowego nie jest uprawniony do wydania jakiegokolwiek orzeczenia kończącego postępowanie w trybie administracyjnym. W niniejszej sprawie [...] Kurator Oświaty dokonał analizy, która swym zakresem wykraczała poza analizę formalną. Wskazać należy, że przy dokonywaniu tego rodzaju analizy nie ma miejsca na jakiekolwiek czynności decyzyjne. W przypadku nadesłania przez wnioskodawcę żądanej dokumentacji organ obowiązany jest, niezależnie od tego, jaką w jego ocenie przedstawia ona wartość, do podjęcia dalszych wymaganych prawem czynności. Badanie spełnienia wymagań formalnych wniosku i dokumentacji dokonywane przez organ nadający stopień awansu zawodowego nie może, na tym etapie postępowania, prowadzić do analizy merytorycznej nadesłanych dokumentów. Taki wniosek wraz z dokumentacją podlega badaniu przez komisję kwalifikacyjną, która przed zajęciem stanowiska w kwestii udzielenia lub odmowy udzielenia akceptacji, również może wezwać do uzupełnienia braków. Tymczasem w przedmiotowej sprawie organ administracji publicznej umorzył postępowanie stwierdzając jego bezprzedmiotowość w związku z nieuzupełnieniem braków formalnych wniosku. Również Minister Edukacji Narodowej i Sportu uchylając decyzję [...] Kuratora Oświaty i umarzając postępowanie w pierwszej instancji w istocie orzekł o nieuzupełnieniu braków formalnych, jednoznacznie stwierdzając w uzasadnieniu, iż w sprawie bezsporne jest, że Pani G. C. nie uzupełniła braków formalnych wniosku i dokumentacji. W przedmiotowej sprawie organ administracji publicznej orzekający w pierwszej instancji nie ograniczył się do rozpoznania kwestii wyłącznie formalnoprawnej, lecz zarówno pod względem formy, jak i treści wykroczył poza zakres swoich uprawnień wynikających z § 8 ust. 6 rozporządzenia w sprawie uzyskiwania stopni awansu zawodowego przez nauczycieli. Również Minister Edukacji Narodowej i Sportu stwierdzając, że skarżąca nie uzupełniła braków formalnych wniosku i uchylając decyzję [...] Kuratora Oświaty oraz umarzając postępowanie w pierwszej instancji organu naruszył przepisy postępowania. Dodatkowo jedynie, odnosząc się do formy pozostawienia wniosku bez rozpoznania, należy wskazać, że pozostawienie wniosku strony bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 kpa, nie następuje w procesowej formie decyzji. Na tym etapie sprawy nie ma bowiem miejsca na jakiekolwiek "decyzyjne" czynności organu administracji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku dnia 23 stycznia 1996 r. sygn. akt II SA 1473/94 (nie publ.), stwierdził "1. Powołanie się przez organ administracyjny na treść art. 64 § 2 kpa powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku i jego załączników. 2 W rozumieniu procesowym "pozostawienie wniosku bez rozpoznania" następuje nie w formie decyzji ani też postanowienia" (Kpa Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski, Wydawnictwo Beck Warszawa 2004, s. 359). W związku z tym decyzje Ministra Edukacji Narodowej i Sportu oraz [...] Kuratora Oświaty należało uchylić, jako wydane niezgodnie z prawem - art. 138 § 1 pkt 2, art. 105, art. 64 § 2 i art. 61 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W świetle powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji w całości Sąd orzekł, na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.