II SA/Kr 1523/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie : WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) AWSA Janusz Kasprzycki Protokolant : Joanna Kłos po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2006 r. sprawy ze skargi I. M., J. M., R. M., P. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 maja 2002 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wygaśnięcia decyzji skargę oddala Decyzją z dnia [...].10.2000r. [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 66, art, 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7.07.1994r Prawo Budowlane ( Dz. U. Nr 89 poz. 414 z późniejszymi zmianami ) oraz art. 104 k.p.a. nakazał I. M. i R. M. będącym właścicielami działki przy ul. [...] w K. wykonanie robót budowlanych w celu likwidacji przyczyny powstawania zawilgocenia ściany szczytowej budynku mieszkalnego przy ul. [...] w K. na podstawie opinii techniczno-budowlanej wykonanej przez mgr inż. M. F. rzeczoznawcy budowlanego, a to : usunięcie na posesji przy ul. [...] w K. warstwy gruntu przylegającego do murów ściany szczytowej budynku przy ul. [...] w K., ido rzędnej terenu, według stanu pierwotnego - tj.30 cm poniżej górnej płaszczyzny fundamentu kamiennego, jak również odprowadzenie wody deszczowe z budynku nr [...] do odrębnej kanalizacji na terenie własnej posesji - zgodnie z opinią techniczno - budowlaną wykonaną przez mgr inż. M. F. rzeczoznawcę budowlanego z dnia [...].08.1999r., w terminie do dnia [...].12.2000r., ze wskazaniem), iż prace powyższe winny być prowadzone pod nadzorem osoby uprawnionej, zgodnie z przepisami oraz normami budowlanymi, a o ich wykonaniu należy powiadomić wydający decyzję organ. W uzasadnieniu orzeczenia podano, że Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego - od 1995r. prowadzi postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego budynków mieszkalnych przy ul. [...] i [...] w K., w toku którego od właścicieli budynku przy ul. [...] w K. postanowieniem z dnia [...].01.1995r. przedłożenia opinii techniczno - budowlanej dotyczącej stanu technicznego izolacji pionowej i poziomej fundamentów tego budynku mieszkalnego. S. i C. S. przedłożyli przedmiotową opinię techniczno - budowlaną wykonaną przez rzeczoznawcę budowlanego mgr inż. M. F., w której autor projektu potwierdza nieprawidłowy stan techniczny ściany pomiędzy budynkami i wskazuje sposób usunięcia nieprawidłowości, o którym mowa w sentencji decyzji. W decyzji zawarto pouczenie o sposobie wniesienia odwołania, zaś stosownie do wskazań wynikających z rozdzielnika została ona przesłana jako stronom I. i R. M. oraz S. i C. S. Od powyższej decyzji wnieśli odwołanie J. M. i P. M. w piśmie z dnia [...].11.2000r. ( datowanym [...].11.2000r. ), którzy nawiązując do prowadzonego od 1985r. oraz ponownie od 1995r. postępowania administracyjnego w sprawie stanu technicznego i przyczyny zawilgocenia ścian budynku przy ul. [...] w K. podnosili fakt dokonania przez na posesji przy ul. [...] w 1988r. odebranych przez ówczesnego inspektora nadzoru budowlanego robót polegających na obniżeni i wyprofilowani u terenu, który znajduje się aktualnie na tym samym poziomie, co teren wokół budynku przy ul. [...] w Krakowie, a także na usunięcie z ich posesji wód opadowych w związku z jej podłączeniem w 1995r. do kanalizacji ogólnospławnej, jak również przedstawiali okoliczności wskazujące, iż zawilgocenie ścian budynku sąsiedniej posesji jest spowodowane jego niewłaściwym stanem technicznym , a w szczególności brakiem izolacji poziomej i pionowej, a także brakiem podłączenia wód opadowych do kolektora kanalizacyjnego Decyzją z dnia [...].12.2000r. nr [...] znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 162 § 1 pkt 1, art. 104 k.p.a. oraz art. 66, art.80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7.07. 1994 r. Prawo Budowlane (Dz. U. nr 89 póz. 414 z póżn. zmianami ) stwierdził wygaśniecie decyzji tego organu z dnia [...].10.2000r znak [...]. W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazano na okoliczności związane z wydaniem decyzji z dnia [...].10.2000r. znak [...] oraz na ujawnienie po tej dacie faktu wykonania przez zobowiązanych robót zbieżnych z nałożonymi decyzją. Jak wyjaśniono zobowiązani podłączyli budynek nr [...] do kanalizacji miejskiej przedstawiając umowę zawartą z Przedsiębiorstwem Wodociągów i Kanalizacji S.A. zawartą w dniu [...].03.2000r. bez powiadomienia o tym organu nadzoru budowlanego, co nastąpiło dopiero po doręczeniu przedmiotowej decyzji, jednakże wykonanie robót nakazanych w niej nakazanych czyni decyzję bezprzedmiotową i uzasadnia zastosowanie art. 162. W odwołaniu od powyższego orzeczenia wniesionym w terminie [...].12.2000r. S. S. i C. S. domagali się uchylenia w całości decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].12.2000r. nr [...] znak [...] oraz umorzenia postępowania odwoławczego, uznając ją z krzywdzącą i bezprawną. Skarżący wskazywali na okoliczności ujawnione w toku prowadzonego od 1995r. postępowania w sprawie stanu technicznego i przyczyny zawilgocenia ścian budynku przy ul. [...] w K. leżące u podstaw wydania przez organ pierwszej instancji decyzji z dnia v.10.2000r., na jej uprawomocnienie się po 14 dniach, jak również podnosili iż w sprawie nie może mieć zastosownia art. 162 k.p.a. bowiem decyzja z dnia [...].10.2000r. jest aktualna, polecenia w niej zawarte nie zostały wykonane i potwierdzone przez osoby uprawnione, a istniejący od wielu lat problem techniczny spowodowany samowolą sąsiada nie został dotąd rozwiązany. Decyzją z dnia 6.05.2002r. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine i 104 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity z 2000 r, Dz.U. Nr 106, póz. 1126 ze zm. ) po rozpatrzeniu odwołania S. S. i C. S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].12.2000r. nr [...] znak [...] - uchylił się zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie administracyjne przed organem pierwszej instancji w przedmiocie wygaśnięcia decyzji. W uzasadnieni tego orzeczenia wskazano na dotychczasowy przebieg postępowania i zarzuty odwołania , zaś po analizie całości akt niniejszej sprawy uznano je za słuszne oraz stwierdzono brak podstaw do stosowania art. 162 k.p.a. w istniejącym stanie faktycznym . Jak wyjaśniono w art. 162 k.p.a. zawarte są trzy normy prawne. W pkt 1 tego artykułu bezprzedmiotowość decyzji daje podstawę do stwierdzenia jej wygaśnięcia albo z mocy odrębnego przepisu prawa (pierwsza norma), albo też, po ustaleniu przez organ administracyjny, że leży to w interesie społecznym lub w interesie strony (druga norma), pkt 2 ( trzecia norma ) odnosi się do kontroli działań zmierzających do zastosowania się do warunku dodanego do decyzji, przy czym w świetle doktryny administracyjnoprawnej bezprzedmiotowość decyzji występuje wówczas, gdy przestanie istnieć pewna "relacja", "zależność" zwana "stosunkiem materialnoprawnym" pomiędzy interesem prawnym indywidualnego podmiotu, a organem administracyjnym, który kwestię tego interesu prawnego musi rozstrzygnąć w drodze administracyjnej. W tej sprawie treścią stosunku materialnoprawnego jest nieodpowiedni stan techniczny obiektu budowlanego, a taki stosunek może ustać wówczas, gdy nastąpi zgaśniecie podmiotu, zniszczenie lub przekształcenie rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji, czy też zmiany stanu prawnego. W świetle powyższych rozważań oraz poczynionych ustaleń uznano dalej za nieuzasadnione twierdzenie zawarte w zaskarżonej decyzji, że wykonanie robót budowlanych zbieżnych z robotami nakazanymi w decyzji z dnia [...].10.2001 r. przed dniem jej wydania stanowi o jej bezprzedmiotowości, jako nierozstrzygające kwestii odpowiedniego lub nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego, a także z uwagi okoliczności ujawnione w znajdującym się w aktach protokole oględzin z dnia [...].11.2000r, gdzie stwierdzono, że odwodnienia budynku przy ul. [...] jest na teren swojej działki - zgodnie z obowiązującym prawem budowlanym są niewystarczające. Powyższe nie potwierdza faktu wykonania nakazanych decyzją z art. 66 Prawa budowlanego czynności, a w materiale dowodowym nie znaleziono także oświadczenia o wykonaniu robót budowlanych "zbieżnych" z nakazanymi decyzją, na które powołuje się organ pierwszej instancji w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji i stanowi naruszenie zasada prawdy obiektywnej z art. 7 k.p.a., mówiącej o obowiązku organu stworzenia rzeczywistego obrazu sprawy. Jak wskazano dalej stosując art, 162 § 1 pkt 1 k.p,a. organ oprócz stwierdzenia bezprzedmiotowości musi jeszcze wykazać, że stwierdzenie wygaśnięcia albo nakazuje odrębny przepis prawa, albo też, że leży to w interesie społecznym tub w interesie strony czego organ pierwszej instancji nie uczynił. Jako kwestię najważniejszą podkreślono także, że uprawnienie organu do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, określone w art.162 § 1 k.p.a. przysługuje tylko wtedy, kiedy nie toczy się postępowanie odwoławcze ( por. wyrok NSA z 05.12.1989, S.A./Wr 335/89, publik. W ONSA 1990/1/11), a zatem w sprawie niniejszej brak było podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z art. 66 Prawa budowlanego, ponieważ na skutek odwołania J. M. i P. M. z dnia [...].11.2000r. od tej decyzji wszczęte zostało postępowanie odwoławcze, które nie zostało zakończone stosowną decyzją. Co do zarzutów S. S. i C. S. zawartych w skargach z dnia [...].06.2001 r., [...].10,2001 r., które zostały uwzględnione przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy uznano je za zasadne podobnie jak podnoszoną w odwołaniu kwestię dowolności wskazania na wykonania prac, ze wskazaniem, że złożenie oświadczenia o fakcie wykonania robót winno pociągać za sobą sprawdzenie tej okoliczności przez organ z dokładnym ustaleniem jakie roboty zostały zrealizowane. Co do zarzutu rażącego naruszenia prawa przez decyzję organu pierwszej instancji wyjaśniono , że zgodnie ze stanowiskiem doktryny i orzecznictwa zastosowanie sankcji nieważności decyzji w postępowaniu odwoławczym byłoby rażącym naruszeniem prawa. (por. wyrok NSAz 12.3.1981 r, S. A. 472/81, publik. ONS A 1981, Nr I, póz. 21), natomiast w takiej sytuacji organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie w myśl art. 138 k.p.a. Powyższa decyzja organu drugiej instancji, którą doręczono stronom z pouczeniem o sposobie wniesienia skargi została zaskarżona w terminie przez I. M., J. M., R. M. i P. M. do Naczelnego Aądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie. W skardze z dnia [...].06.2002r., datowanej [...].05.2002r. wyżej wymienieni zarzucali dokonanie przez organ drugiej instancji niewłaściwej oceny zastosowania art. 162 k.p.a., niewłaściwe zastosowanie art. 138 k.p.a. przy niespełnieniu przesłanek z art. 58 i 59 k.p.a., niezachowanie przez organ odwoławczy przy podejmowaniu decyzji wymogów z art. 7,10,77,107 k.p.a. oraz naruszenie art. 129 k.p.a.. W ich uzasadnieniu skarżący podnosili, że stwierdzając iż nie daje wiary oświadczeniu w postaci umowy z MPWiK i oświadczeniu zawartemu w pisemnym odwołaniu oraz zapisów w protokole z wizji lokalne, uznając je za niewystarczające organ drugiej instancji nie podał jakie dowody w sprawie miałyby rangę wiarogodnego dokumentu, poddawali pod wątpliwość prawidłowość korzystania w sprawie z ekspertyzy sporządzonej na zlecenie strony przeciwnej, wskazywali na bezzasadność stawianych przez sąsiadów zarzutów co do podtapiania ich budynku oraz leżące po stronie tychże zaniedbania w zakresie utrzymania właściwego stanu technicznego obiektu budowlanego - w szczególności z uwagi na brak izolacji poziomej i pionowej budynku , a także brak podłączenia wód opadowych do kolektora kanalizacyjnego, podkreślali iż nie zmieniali ukształtowania terenu w obrębie swojej posesji, a jak wynika z map wysokościowych poziom terenu jest identyczny w całym obszarze bowiem sąsiadujące działki mają taką samą rzędną. Skarżący podnosili także iż nie zgadzają się z zarzutem , że organ pierwszej instancji podjął swoje rozstrzygnięcie na podstawie art. 162 k.p.a., co zdaniem organu odwoławczego jest niezgodne z doktryną zawartą w k.p.a. oraz wskazywali w tym zakresie, że dokonując prawidłowo korekty wydanej wcześniej błędnej decyzji uczynił zadość art. 7,10,73,75,77 i 78 k.p.a. Skarżący zarzucali także , że zaskarżona decyzja została wydana w terminie półtorarocznym od rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, czym naruszono większość przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Artykuł 138 k.p.a. określa jasno kiedy może dojść do uchylenia decyzji i umorzenia postępowania administracyjnego, w kwestionowanej decyzji brak informacji by został przywrócony termin do wniesienia odwołania, a zgodnie z art. 58,59,60 k.p.a. powołanie się na wniesienie skargi ( inny tryb ) po upływie ustawowego terminu, nie jest zdaniem skarżących wystarczające. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosił o oddalenie skargi wskazując na bezzasadność podnoszonych w niej zarzutów oraz podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji z powianiem się na pogląd prezentowany w wyroku NSA z dnia 5.12.1989r. S.A.)Wr 335)89 ( publ. ONSA 1990)1)11 ). W toku postępowania sądowoadministracyjnego, w dniu [...].06.2002r. skarżący przedłożyli do akt sprawy opinię techniczno-budowlną dotyczącą budynków mieszkalnych przy ul. [...] i [...] w K., w aspekcie spełnienia zasad prawidłowego użytkowania obiektów, sporządzoną na zlecenie P. M. i J. M. przez mgr inż. J. K. w czerwcu 2002r., czemu nie towarzyszyło zgłoszenie wniosków dowodowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje . Zgodnie z treścią art. 97 par. 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, poz. 1271 z późn. zm. ) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 roku i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Właściwym do rozpoznania niniejszej skargi jest zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30.08.2002r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, póz. 1270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a.) uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi ( art. 134 p.p.s.a. ). Kontrola ta dokonywana jest z uwzględnieniem stanu prawnego wówczas obowiązującego, zaś dokonywana jest w granicach sprawy. Mając na uwadze powyższe oraz przedstawione na wstępie okoliczności dotyczące przebiegu wszczętego z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego - z dnia [...].10.2000r. [...] należy uznać, iż zaskarżona decyzja Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 6.05.2002r. [...] odpowiada prawu. Wskazane orzeczenie zostało wydane z uwzględnieniem właściwej podstawy prawnej, spełnia wymogi przewidziane w art. 107 1 i 3 k.p.a., w tym co do uzasadnienia faktycznego i prawnego. Uzasadnienie faktyczne decyzji eksponuje prawidłowo li tylko istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności, które znajdują potwierdzenie w powołanym w nim materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy, zaś uzasadnienie prawne zawiera wyczerpujące omówienie wykładni i stosowania art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., uwzględniające poglądy doktryny i orzecznictwa. Jego treść stosownie do kompetencji organu drugiej instancji zawiera trafne wskazania dotyczące przeprowadzonej kontroli orzeczenia wydanego w pierwszej instancji , jak również elementy świadczące o merytorycznym rozpoznaniu sprawy w postępowaniu odwoławczym. W szczególności w kontekście zarzutów skargi podkreślenia wymaga, iż stwierdzenie wygaśnięcia decyzji ostatecznej lub nieostatecznej na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. następuje przez wydanie na wniosek albo z urzędu decyzji w nowej sprawie, w pierwszej instancji. Prawidłowe zastosowanie tego przepisu wymaga spełnienie i wykazania przesłanki jaką stanowi bezprzedmiotowość decyzji przy równoległym wystąpieniu dodatkowych w postaci wynikającego z przepisu prawa nakazu stwierdzenia wygaśnięcia bezprzedmiotowej decyzji albo wystąpienie przemawiającego za powyższym interesu społecznego lub interesu strony. Słusznie podnosi organ drugiej instancji w ślad za poglądami doktryny i orzecznictwa, że bezprzedmiotowość decyzji wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, a to z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji (por. wyrok NSA z 1 l X 1985 r., SA/Wr 556/85, ONSA 1985, nr 2, póz. 21) albo z powodu zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku, gdy powoduje ona taki skutek ( B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 1998, s. 847 i wydanie 7 Warszawa 2005 str. 777, a także wyrok NSA w Warszawie z dnia 4.11.1998r.I SA 660/98 zam zb. LEX nr 44589 ). Trafnie dostrzega także , że przesłanka ta nie została spełniona niniejszej sprawie, zaś w uzupełnieniu do tych wywodów podkreślić należy, iż nie stanowi o bezprzedmiotowości decyzji wadliwość jej ustaleń, której nie towarzyszą wyżej wskazane obiektywne zmiany elementów stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie już wydanej, aczkolwiek wadliwej decyzji. Wskazane uchybienie, którym dotknięta jest decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].12.2000r. nr [...] znak [...] jest dostateczną podstawą do wzruszenia przedmiotowego orzeczenia., a powyższe powoduje, iż drugorzędnego znaczenie przypisać należy innym uchybieniom w stosowaniu przez organ pierwszej instancji art. 162 §1 pkt 1 k.p.a., które jak słusznie podano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji faktycznie wystąpiły. Polegały one na niewykazania równoległego wystąpienia kolejnych warunków orzekania o wygaśnięciu decyzji, o których mowa wprost w tym przepisie, a także na niedopuszczalności stosowanie przez organ pierwszej instancji trybu z art. 162 §1 pkt 1 k.p.a. w sytuacji , gdy zostało wszczęte i niezakończone postępowanie odwoławcze , a sprawa pozostaje w gestii organu drugiej instancji ( por. wyrok NSA we Wrocławiu z dnia 5.12.1998r. SA/Wr 335/89, ONSA 1990/1/11 aprobowany w doktrynie - vide B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 1998, s. 847 i wydanie 7 Warszawa 2005 str. 777). Zważywży iż postępowanie dotyczące stwierdzenia wygaśnięcia decyzji jest nową sprawą, w sytuacji gdy na skutek wniesienia odwołania wszyto postępowanie przed organem odwoławczym postępowania mające na celu wzruszenie tej decyzji kontrola terminowości jego złożenia należy do tegoż postępowania prowadzonego w toku instancji, pozostaje poza kognicją organów orzekających w sprawie o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji. W świetle powyższych, uwzględniając niekwestionowany fakt dokonania określonych prac na nieruchomości położonej przy ul [...] w K. przed wydaniem przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji z dnia [...].10.2000r. [...], zarzuty skarżących dotyczące naruszenia przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego przy wydaniu decyzji z dnia 6.05.2002r. [...] art. 7,10,73,75,77,78,107, 78, 129 i 162 k.p.a. są bezzasadne, podobnie jak odnoszące się do niewłaściwego stosowania art. 138 §1 pkt 2 in fine k.p.a. w zw. z art. 58 i art. 59 k.p.a. Skoro w sprawie wygaśnięcia decyzji organ pierwszej instancji wszczął postępowanie administracyjne z urzędu i wydał błędną decyzję, organ drugiej instancji prawidłowo na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine orzekł uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania, które z braku wystąpienia okoliczności stwarzających podstawę do stosowania art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. było bezprzedmiotowe. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a.