III SA/Wa 284/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek (spr.), asesor WSA Maciej Kurasz,, asesor WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Protokolant Konrad Aromiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2006 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek oraz odsetek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz skarżącego kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 10 sierpnia 2005 r. J.G. , prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą Agencja Ochrony [...] "A. " (zwany dalej "Skarżącym") zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z wnioskiem o: 1) umorzenie zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w części dotyczącej 30 % tych zobowiązań, oraz 2) umorzenie w całości odsetek naliczonych z tytułu opóźnienia w zapłacie zobowiązań wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych; 3) umorzenie kosztów postępowania egzekucyjnego; 4) rozłożenie pozostałych należności na miesięczne raty, tak by zapłata całości zobowiązań nastąpiła w okresie 5 lat (60 miesięcy); 5) przedstawienie w formie pisemnej całości zaległości wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wraz ze wskazaniem zaległości z tytułu poszczególnych należności oraz kosztów egzekucji. W uzasadnieniu pisma Skarżący podniósł, że zadłużenie powstało wskutek gwałtownego obniżenia zdolności płatniczych wśród jego kontrahentów, a więc z przyczyn od niego niezależnych. Skarżący wskazał, że jego przedsiębiorstwo nie jest zadłużone, ani obciążone innymi zobowiązaniami kredytowymi. Niezależnie od powyższego Skarżący zaznaczył, że egzekucja prowadzona wobec jego firmy została zawieszona w grudniu 2004 r. w celu umożliwienia spłaty składek finansowanych przez ubezpieczonych, które nie podlegają uldze. W okresie tym zostały spłacone zobowiązania w kwocie około 145.000,00 zł + odsetki. Tym sposobem została spłacona całość zaległości z tytułu składek w części finansowanej przez ubezpieczonych. Zdaniem Skarżącego w jego sytuacji zachodzą obie przesłanki rozłożenia zaległości na raty tj. wniosek płatnika oraz trudności w opłacaniu składek. Skarżący podniósł, iż agencja ochrony jest działalnością o charakterze usługowym, gdzie większą wartość ma pozycja rynkowa przedsiębiorstwa, realizowane przez nie umowy niż suma rzeczowych składników przedsiębiorstwa, które w tym przypadku, z natury rzeczy nie stanowią wygórowanej wartości. Zatem, porozumienie między nim a Zakładem Ubezpieczeń Społecznych prowadzi do skutków korzystnych dla obu stron, gdyż w przypadku zaprzestania działalności przez jego przedsiębiorstwo zabraknie majątku, z którego wierzyciel będzie mógł przeprowadzić skuteczną egzekucję. W ocenie Skarżącego za jego wnioskiem przemawia również dyrektywa nakazująca kierowanie się dobrem ubezpieczonych i dążenia do wyegzekwowania większej części należności Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Zawarcie układu ratalnego pozwoli również odzyskać płynność finansową, regulować na bieżąco należne składki oraz pozyskać nowych kontrahentów poprzez udział w zamówieniach publicznych. Decyzją z dnia [...] września 2005 r., nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych (zwany dalej "Zakładem") odmówił Skarżącemu umorzenia należności z tytułu składek na: - ubezpieczenia społeczne za okres 11/2003 - 06/2005 w łącznej kwocie 168.651,51 zł, - ubezpieczenie zdrowotne za okres 04/2004 - 10/2004 w łącznej kwocie 498.87 zł, - Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres 11/2003 - 10/2004 w łącznej kwocie 7.110,47 zł. W uzasadnieniu decyzji Zakład podniósł, że zgodnie z art. 28 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm. - powoływanej dalej jako "u.s.u.s.") wniosek Skarżącego w sprawie umorzenia odsetek za zwłokę od należnych składek nie może być rozpatrzony pozytywnie, ponieważ jedynie umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwlokę, kosztów upomnienia i opłaty dodatkowej. Dodatkowo organ zaznaczył, że ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, iż Skarżący nadal prowadzi działalność gospodarczą, zatrudnia 107 pracowników. Jego firma posiada stałych odbiorców usług. Zdaniem Zakładu analiza sytuacji finansowej prowadzonej przez Skarżącego działalności pozwala na pozytywną ocenę jego możliwości płatniczych. Również sytuacja finansowa rodziny Skarżącego nie jest zagrożona, ponieważ Skarżący stały miesięczny dochód z tytułu świadczenia emerytalnego, a jego żona z tytułu świadczenia rentowego. Niezależnie od powyższego Zakład zaznaczył, że decyzją Kierownika Inspektoratu ZUS w D. została wyrażona zgoda na spłatę zadłużenia w ramach układu ratalnego - Umowa [...] z dnia [...].09.2005 r. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 13 października 2005 r. Skarżący reprezentowany przez adwokata J.W. podniósł, że przedmiotowe zaległości faktycznie powstały bez winy Skarżącego bowiem trudności w regulowaniu zobowiązań wobec Zakładu nie zostały spowodowane winę, czy złą wolą płatnika ale są efektem gwałtownego obniżenia zdolności płatniczych wśród jego kontrahentów. Pełnomocnik Skarżącego wskazał, że w aktach organu znajdują się dokumenty potwierdzające zaległości dłużników Skarżącego w regulowaniu zobowiązań. Łącznie wierzytelności Skarżącego przekraczają sumę [...] zł, co stanowi niemal czterokrotność zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Pełnomocnik Skarżącego podniósł, że art. 28 ust. 3a u.s.u.s. pozwala na umorzenie zaległości w szczególnych wypadkach nawet mimo braku ściągalności składek. W jego ocenie, w przypadku Skarżącego zachodzi przesłanka umorzenia określona w powyższym przepisie, ponieważ Skarżący utracił płynność finansową bez własnej winy na skutek utraty płynności finansowej przez jego kontrahentów. Zdaniem pełnomocnika Skarżącego okoliczność wskazana w zaskarżonej decyzji, iż Skarżący posiada długotrwałych odbiorców nie przemawia wcale za stanowiskiem organu, dlatego że w przypadku związku prawnego polegającego na długotrwałym kontrakcie Skarżący miał ograniczone możliwości rozwiązania umowy, gdy kontrahent zaprzestał regulowania należności. Trudności płatnicze przedsiębiorstwa Skarżącego zostały dodatkowo pogłębione na skutek prowadzonej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych egzekucji, która została zawieszona dopiero w styczniu 2005 r. Tymczasem przesłanki do zawieszenia postępowania i rozłożenia należności na raty istniały co najmniej od listopada 2003 r. Poprzez cały 2004 rok była prowadzona egzekucja, której jedynym skutkiem było znaczne ograniczenie możliwości przedsiębiorstwa i dalsze trudności w regulowaniu składek. Wobec wyżej wymienionych argumentów, zdaniem pełnomocnika Skarżącego, oczywistym jest, iż w sprawie zachodzą szczególne okoliczności uzasadniające umorzenie części zobowiązań przedsiębiorstwa Skarżącego. Mając powyższe na uwadze pełnomocnik Skarżącego wniósł o zmianę decyzji z dnia [...] września 2005 r. oraz umorzenie zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za okres od listopada 2003 r. do czerwca 2005 r., względnie umorzenie odsetek od zaległości za powyższy okres. Decyzją z dnia[...] listopada 2005 r., nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (powoływany dalej jak "Prezes Zakładu") utrzymał w mocy decyzję Zakładu z dnia [...] września 2005 r. W uzasadnieniu decyzji Prezes Zakładu powtórzył argumentację zawartą w decyzji organu pierwszej instancji oraz dodatkowo stwierdził, iż zgodnie z art. 28 ust. 2 i 3 oraz ust. 3a u.s.u.s. oraz rozporządzeniem Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141. poz. 1365, powoływanym dalej jako "rozporządzenie") nie można stwierdzić, iż ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną Skarżący nie jest w stanie opłacić przedmiotowych należności. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2005 r. pełnomocnik Skarżącego zarzucił zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, względnie niewłaściwe zastosowanie: a) art. 28 ust. 3a u.s.u.s., w związku z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia poprzez uznanie, iż w sprawie nie zachodzą nadzwyczajne okoliczności, które powodują, że opłacenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; b) art. 2 a ust. 2 pkt 2 u.s.u.s. poprzez dopuszczenie możliwości nierównego traktowania płatników składek na ubezpieczenia społeczne; 2) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, to jest: a) art. 9, art. 8 oraz art. 11 k.p.a. w związku z art. 123 u.s.u.s. poprzez wydanie decyzji administracyjnej w oparciu o niepublikowany akt prawny; b) art. 77 k.p.a. w związku z art. 123 u.s.u.s. poprzez uznanie, iż Skarżący nie jest w sytuacji, która mogłaby go pozbawić możliwości dalszego prowadzenia działalności oraz, że sytuacja ta nie wynika z nadzwyczajnych okoliczności. W ocenie pełnomocnika Skarżącego w zaskarżonych decyzjach pominięto zupełnie brzmienie art. 28 ust. 3 a u.s.u.s. i przesłanki określone w rozporządzeniu. Jego zdaniem Skarżący bez własnej winy, na skutek upadłości znacznej części kontrahentów został pozbawiony możliwości opłacania składek i jest to okoliczność nadzwyczajna. Wykładnia przepisów dokonana przez organy jest logicznie sprzeczna, ponieważ rozporządzenie posługuje się zwrotem "mogłoby" (pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności) , a nie "prowadzi" do (pozbawienia zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności). W konsekwencji przedstawiona w uzasadnieniu decyzji Prezesa Zakładu argumentacja dotycząca stałych odbiorców usług świadczonych przez przedsiębiorstwo Skarżącego , jak również okoliczność otrzymywania przez Skarżącego świadczenia emerytalnego, a przez jego małżonkę renty, jest pozbawiona znaczenia. Pełnomocnik Skarżącego stwierdził, że organy orzekające naruszyły art. 2a u.s.u.s. nakazujący równe traktowanie wszystkich płatników składek, wyjaśniając, że w poprzedzającej wydanie decyzji korespondencji ze Skarżącym jako podstawę negatywnego załatwienia jego wniosku wskazano uchwałę Zarządu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nr [...]. Uchwała ta nie została opublikowana a Skarżącemu odmówiono jej udostępnienia, czym został naruszony zasada pogłębiania zaufania do organów Państwa (art. 8 k.p.a.) i zasada informowania (art. 9 k.p.a.). Pełnomocnik Skarżącego zwrócił uwagę również na lakoniczne uzasadnienia zaskarżonych decyzji, które "nie wyjaśniają w jaki sposób Skarżący gorszy jest od innych płatników składek". Jego zdaniem Prezes Zakładu nie rozważył w całości materiałów dowodowych przedstawionych przez Skarżącego, choćby przedstawionego w toku postępowania należności wobec upadłych i zlikwidowanych kontrahentów. Tymczasem zaskarżone decyzje w ogóle nie zawierają oceny załączonych przez Skarżącego dowodów. Mając powyższe na uwadze pełnomocnik Skarżącego wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; 2) stwierdzenie nieważności ww. decyzji jako decyzji wydanych z rażącym naruszeniem art. 2a u.s.u.s. co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy; 3) zwolnienie Skarżącego od kosztów sądowych w niniejszej sprawie, gdyż nie jest on w stanie ponieść opłat sądowych bez uszczerbku dla prowadzonej przez niego działalności; 4) zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Prezesa Zakładu stwierdził, że z dokumentów przedłożonych w toku postępowania przez Skarżącego wynika, iż w 2004 r. osiągnął on dochód w wysokości 287.657,39 zł, natomiast do lipca 2005 r. osiągnął dochód w wysokości 246.454,42 zł. W jego ocenie kwota przeznaczana na bieżące wydatki powinna być wkalkulowana w koszty uzyskania przychodu. Nie można więc skutecznie podnosić ,że cały dochód wykazany przez Skarżącego został przeznaczony na bieżące wydatki i nie pozwala na dalsze prowadzenie działalności gospodarczej. Ponadto pełnomocnik organu podniósł, że Skarżący podpisał umowę o rozłożeniu na raty spłaty należności z tytułu składek, zaś Zakład przedstawiając warunki spłaty zaległości uwzględnił jego sytuację finansową. Odnosząc się do "nadzwyczajnej" - w ocenie Skarżącego - sytuacji uzasadniającej umorzenie przedmiotowych należności, pełnomocnik wskazał, że Skarżący jako doświadczony przedsiębiorcą nie może przerzucać ryzyka związanego z prowadzoną działalnością gospodarczą na Zakład. Podejmując działalność Skarżący musiał liczyć się, z możliwością różnych zmian na rynku . Dlatego nie można w żądnym razie przyjąć ,że zachodzą w tym przypadku okoliczności nadzwyczajne , o których mowa w § 3 pkt 2 rozporządzenia. Skarżący nie wykazał także ,że obecna sytuacja mogłaby doprowadzić do zaprzestania działalności (wysokość osiąganych dochodów, rozłożenie zaległości na raty). Ponadto okoliczności wymienione w § 3 pkt 3 rozporządzenia należy rozpatrywać w kontekście tego czy zaprzestanie działalności pociągnęło by za sobą zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Niezależnie pełnomocnik organu wskazał na osiągane przez Skarżącego i jego małżonkę przychody w łącznej kwocie ok. 1.600,00 zł netto, co nie pozwala na przyjęcie odmiennego aniżeli w zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Na wstępie Sąd zauważa, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej powoływanej jako "p.p.s.a."), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Sąd zwraca również uwagę na treść art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Cytowany przepis daje podstawę do uwzględnienia skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy procedury administracyjnej w stopniu dającym podstawę do jej uchylenia. Sąd zważył, że instytucję umorzenia składek na ubezpieczenia społeczne regulują przepisy art. 28 u.s.u.s. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. W przepisie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. ustawodawca stanowi, że należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. W art. 2 ust. 3b ustawodawca zawarł delegację dla ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego do określenia, w drodze rozporządzenia, szczegółowych zasad umarzania, o którym mowa w ust. 3a, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, z uwzględnieniem ważnego interesu osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stanu finansów ubezpieczeń społecznych. Wykonując tę delegację Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej rozporządzeniem z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne określił dodatkowe przesłanki umarzania składek na ubezpieczenia społeczne. Na podstawie przepisu § 3 pkt 1 tego rozporządzenia zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. W tym miejscu należy wskazać, że postępowanie poprzedzające wydanie przez Zakład decyzji w przedmiocie umorzenia należności prowadzone jest w oparciu o przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., powoływanej dalej jako "k.p.a."), o czym stanowi art. 180 § 1 tegoż kodeksu. Dotyczy to również postępowania odwoławczego od tych decyzji, prowadzonego przez Prezesa Zakładu. Zgodnie bowiem z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnoszonego od decyzji Zakładu do Prezesa Zakładu, stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w kodeksie podstępowania administracyjnego. Na uzasadnienie decyzji składać się powinno uzasadnienie faktyczne i prawne, co wynika z art. 107 § 1 k.p.a. Rozwinięcie tych pojęć ustawodawca zawarł w § 3 tego artykułu, zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji realizuje wymóg uzasadnienia prawnego, ale tylko częściowo - poprzestaje bowiem wyłącznie na przytoczeniu części przepisów prawa. Natomiast w sposób jaskrawy nie spełnia wymogów określonych w powyższym przepisie w zakresie uzasadnienia faktycznego. W przypadku decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego, do jakich należą decyzje dotyczące umarzania należności z tytułu składek, uzasadnienie spełnia szczególnie istotną rolę. Pozwala ono na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. W realiach niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że w zaskarżonej decyzji organ nie wyjaśnił, czy do skarżącego mają zastosowanie przepisy art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz przepisy powołanego rozporządzenia. Organ w decyzji podnosi, że "nie można stwierdzić, że ze względu na stan majątkowy i sytuacje rodzinną Skarżący nie jest w stanie opłacić tych należności." Powołuję się również na analizę sytuacji finansowej firmy Skarżącego, odbiorców jej usług. Jednocześnie odnosi się również do sytuacji materialnej skarżącego, co może sugerować, że w stosunku do Skarżącego ma jednak zastosowanie również przepis § 3 powołanego rozporządzenia. Nie może być uznane za spełniające powyższe wymogi, a w szczególności za wyczerpujące, uzasadnienie w którym nie odniesiono się do powoływanych przez Skarżącego okoliczności i dowodów. Skarżący w toku postępowania przedłożył istotne jego zdaniem dowody i podniósł określone okoliczności. Prezes Zakładu nie odniósł się jednak w żaden sposób do indywidualnej sytuacji Skarżącego, opisanej przez niego w składanych wnioskach i dokumentach. Z tego względu za trafny należało uznać zarzut skargi dotyczący art. 28 ust. 3a u.s.u.s., w związku z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia poprzez uznanie, iż w sprawie nie zachodzą nadzwyczajne okoliczności, które powodują, że opłacenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności, ponieważ organ tych kwestii nie wyjaśnił. W art. 11 k.p.a. ustawodawca zawarł nakaz wyjaśnienia przesłanek, którymi organ kierował się przy wydawaniu decyzji. W ocenie Sądu do przesłanek tych zaliczają się również przepisy prawa, które mogą mieć zastosowanie w sprawach tej kategorii, do której zalicza się sprawa rozstrzygana przez organ w decyzji. W rozpoznanej sprawie organ wydał decyzję w przedmiocie umorzenia składek, do tego rodzaju spraw, jak już Sąd zaznaczył mogą mieć zastosowanie przepisy art. 28 ust. 2 u.s.u.s. oraz przepisy powołanego rozporządzenia. W zaskarżonej decyzji organ powołuje się jedynie ogólnie na przepisy ustawy i rozporządzenia, nie odnosząc ich do określonych przesłanek, które mogłyby stanowić podstawę do umorzenia przedmiotowych należności. Zdaniem składu orzekającego organ miał obowiązek wyjaśnić w decyzji skarżącemu czy w stosunku do niego mają zastosowanie przepisy rozporządzenia, a jeżeli przepisy te miały do niego zastosowanie, to organ powinien był wyjaśnić przesłanki do podjęcia rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji przy zastosowaniu tych przepisów, przez co należy rozumieć obowiązek wykazania czy zdaniem organu w sprawie skarżącego wystąpiły okoliczności, o których mowa w przepisach powołanego rozporządzenia, a jeżeli tak to czym organ kierował się odmawiając skarżącemu umorzenia składek. Jak wynika z zaskarżonej decyzji organ oparł na art. 28 ust. 2 i 3 oraz ust. 3a u.s.u.s. oraz przepisach rozporządzenia, pomijając jednak przesłanki normatywne do umorzenia składek wynikające z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i § 3 rozporządzenia. Z powyższych przepisów wynika, iż umorzenia należności z tytułu składek na ZUS może nastąpić w uzasadnionych przypadkach pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, przy uwzględnieniu kierunkowych dyrektyw wyboru określonych w rozporządzeniu. Za zasadne należało uznać także zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 8 i art. 9 k.p.a. Zgodnie z tym ostatnim przepisem organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Z kolei art. 8 k.p.a. formułuje zasadę pogłębiania zaufania do organów Państwa. Nie ulega wątpliwości, że organy administracji powinny realizować tę zasadę we wszelkiego rodzaju kontaktach z obywatelami. Mając powyższe na uwadze, za niedopuszczalne należy uznać powoływanie przez organ (w korespondencji poprzedzającej wydanie decyzji) jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia - jak podniesiono w skardze - uchwały Zarządu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nr 77/2000. Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej w art. 87 wskazuje wprost, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Odwoływanie się organu administracji publicznej, w toku postępowania administracyjnego przy podejmowaniu indywidualnego rozstrzygnięcia w sprawie, do jego aktów wewnętrznych bez wątpienia narusza zasady ogólne tego postępowania wyrażone w wyżej wymienionych przepisach. Dodatkowo Sąd zwraca uwagę, że fakt nie powołania się w toku postępowania odwoławczego na nowe okoliczności, czy też nie przedstawienia nowych dowodów nie może być z góry postrzegany jako uniemożliwiający wydanie odmiennego niż poprzednio rozstrzygnięcia. W żadnym razie nie zwalnia też organu odwoławczego z obowiązku ponownego rozpatrzenia sprawy i oceny prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji, wydanej w konkretnym stanie faktycznym. Organ odwoławczy musi zatem ocenić, czy w tym stanie faktycznym organ pierwszej instancji podjął właściwe rozstrzygnięcie. Może przy tym prowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, jeżeli uzna to za konieczne. Organ orzekający, kierując się regułami postępowania wskazanymi w art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., ma bowiem obowiązek ponownie rozpatrzyć i ocenić całokształt zebranego materiału dowodowego, bez względu na to, czy zakres tego materiału uległ zmianie na etapie postępowania toczącego się po wydaniu decyzji w pierwszej instancji, czy też w tym względzie pozostał bez zmian. Z tych względów należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie uzasadnienia prawnego i faktycznego decyzji, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Umorzenie składek należy do kategorii spraw rozstrzyganych decyzją uznaniową. W ocenie Sądu uzasadnienie decyzji uznaniowej - na co zwracał też uwagę Skarżący - odgrywa fundamentalne znaczenie, gdyż organ wydając decyzję uznaniową podejmuje jedno z kilku dopuszczalnych rozstrzygnięć danej sprawy i żeby możliwa była ocena zasadności tego rozstrzygnięcia, winno być ono w sposób szczegółowy uzasadnione. Nie może być uznane za spełniające powyższe wymogi, a w szczególności za wyczerpujące, uzasadnienie ograniczające się w istocie do zdawkowo wyrażonej opinii na temat sytuacji finansowej Skarżącego i jego firmy. poglądu, że "argumenty podnoszone przez skarżącego nie wnoszą niczego nowego do sprawy, nadal nie zachodzi stan całkowitej nieściągalności". W konsekwencji Sąd stwierdził, że Prezes Zakładu odniósł się jednak wybiórczo do indywidualnej sytuacji Skarżącego, opisanej przez niego w składanych wnioskach i dokumentach. W rozpoznanej sprawie organ nie wyjaśnił kompleksowo sytuacji materialnej Skarżącego przez co naruszył przepis art. 7 k.p.a. w zakresie w jakim norma ta nakłada na organ obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W myśl art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przesłanki odstąpienia od tego obowiązku określone zostały w art. 10 § 2 k.p.a. Żadna z nich nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Obowiązek ten ciąży na każdym organie administracji - także na organie odwoławczym. W niniejszej sprawie nie został on dopełniony. Oznacza to, że skarżący nie tylko nie miał możliwości dokonania i przedstawienia swojej oceny kompletności zebranego materiału dowodowego, ale i zapoznania się z dowodami zgromadzonymi w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji. Wypowiedzenie się w kwestii materiału dowodowego wymaga bowiem uprzedniego zapoznania się z nim. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie precyzują obowiązków organów administracji poprzez wskazanie, iż stronie należy wyznaczyć termin, w którym może ona zrealizować swoje prawo. Jednakże, zdaniem Sądu z przepisu tego wynika obowiązek organu poinformowania strony o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości wypowiedzenia się w związku z tym co do okoliczności wskazanych w art. 10 § 1 k.p.a., a są to przecież okoliczności, które będą stanowić podstawę faktyczną decyzji. Natomiast wyznaczenie stronie terminu na wypowiedzenie się uzasadnione jest koniecznością określenia czasu, w jakim organ administracji oczekiwać powinien na jej stanowisko w tym względzie. To, czy strona skorzysta z przysługującego jej prawa zależy wyłącznie od jej woli. Rzeczą organu jest umożliwienie jej skorzystania z tego prawa. Zważyć należało również i to, że niewywiązanie się przez organ z obowiązków nałożonych art. 10 § 1 k.p.a. ma wpływ na możliwość uznania podnoszonych przez niego okoliczności faktycznych za udowodnione i oparcie na nich rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z art. 81 k.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a. Zdaniem Sądu, jeżeli nawet organ prowadzący postępowanie może przypuszczać, że okoliczności, stanowiące podstawę rozstrzygnięcia, a ustalone w toku postępowania dowodowego, znane są stronie, to nie jest to równoznaczne z jej świadomością, iż będą one uwzględniane przy podejmowaniu decyzji. Także z tego względu istotne jest umożliwienie jej zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Opisane wyżej naruszenie przepisów postępowania w sprawie niniejszej jest szczególnie istotne z uwagi na fakt, że z obowiązków określonych w art. 10 k.p.a. nie wywiązały się organy obu instancji. Niewykonanie przez organ obowiązku wynikającego z art. 10 § 1 k.p.a. stanowi naruszenie przepisów postępowania, które może skutkować uchyleniem decyzji. Rzeczą Sądu jest ocena, czy w konkretnej sprawie takie naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a. inne niż dające postawę wznowienia naruszenie przepisów postępowania skutkuje uchyleniem decyzji lub postanowienia organu administracji tylko wtedy, gdy wpływ taki mieć mogło. Jednakże możliwość dokonania takiej oceny przez Sąd w żadnym razie nie zwalnia organu orzekającego z obowiązku wypełnienia dyspozycji art. 10 § 1 k.p.a. Sąd uznał również za nieuzasadniony pogląd prawny wyrażony w zaskarżonej decyzji, iż organy orzekające w sprawie nie były uprawnione do umorzenia wyłącznie odsetek od nieopłaconych przez skarżącego składek. Powołany w zaskarżonej decyzji art.28 ust.4 u.s.u.s. takiej możliwości nie wyklucza. Z przepisu tego wynika jedynie, że w przypadku umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia o których mowa w ustawie z dnia 13 pażdziernika 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych ( w przedmiotowej sprawie społeczne, zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych) wygasa zobowiązanie z tytułu odsetek. Wniosek w tym zakresie nie jest konieczny. Nie oznacza to jednak, że jeżeli zainteresowany złoży wniosek tylko o umorzenie odsetek to wniosek ten nie może być pozytywnie rozpatrzony. W art.24 ust.2 u.s.u.s odsetki określone zostały jako "należności z tytułu składek", a więc należności, do umarzania których zakład jest uprawniony na podstawie art.83 ust.1 pkt 3 u.s.u.s. Mając na uwadze całokształt okoliczności faktycznych i prawnych należało uznać, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 152 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a.