I SA/Wa 109/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Lech sędzia WSA Elżbieta Lenart asesor WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant Ilona Sułek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2006 r. sprawy ze skargi E. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie zaliczki alimentacyjnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2005r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania E. W., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] dotyczącą odmowy przyznania zaliczki alimentacyjnej. Z uzasadnienia decyzji organu II instancji wynika, że dnia [...] listopada 2005 r. Prezydenta W. odmówił E. W., przyznania świadczenia w formie zaliczki alimentacyjnej dla synów wnioskodawczyni L. W. i A. W. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że z zaświadczenia Komornika Sądowego Rewiru [...] przy Sądzie Rejonowym [...] z dnia [...] września 2005 r. wynika, iż świadczenie alimentacyjne dla synów wnioskodawczyni zostało wyegzekwowane za ostatnie trzy miesiące w wysokości [...] zł. Prawo do zaliczki alimentacyjnej przysługuje natomiast, kiedy egzekucja tytułu wykonawczego jest bezskuteczna, czyli jeżeli w jej wyniku nie wyegzekwowano należności z tytułu świadczeń alimentacyjnych za okres ostatnich trzech miesięcy. Od powyższej decyzji odwołała się E. W. podnosząc, że jej zdaniem decyzja organu I instancji jest niezgodna z ustawą z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. nr 86, poz. 732). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. rozpatrując odwołanie stwierdziło, że nie może ono zostać uwzględnione, ponieważ analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego wykazała, że merytoryczne rozstrzygnięcie zawarte w decyzji organu I instancji nie budzi zastrzeżeń. Przywołując treść art. 1 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej organ II instancji stwierdził, że ustawodawca w zakresie wynikającym z zaskarżonej decyzji nie pozostawił uznaniu organów administracji w jakich sytuacjach przyznanie zaliczki alimentacyjnej jest możliwe, ale w sposób konkretny ustalił kiedy zaliczka alimentacyjna przysługuje, a kiedy zaś organ orzekający w sprawie jest zobowiązany do odmowy przyznania tego świadczenia. Zgodnie z przepisami tej ustawy zaliczka alimentacyjna przysługuje, jeżeli egzekucja alimentów jest bezskuteczna, co w rozumieniu ustawy oznacza egzekucję, w wyniku której nie wyegzekwowano należności z tytułu świadczeń alimentacyjnych za okres trzech ostatnich miesięcy. Z zaświadczenia Komornika Sądowego Rewiru [...] przy Sądzie Rejonowym [...] wynika, że za ostatnie trzy miesiące wyegzekwowano świadczenie alimentacyjne. Zatem egzekucja świadczenia alimentacyjnego nie jest bezskuteczna. Mimo trudnej sytuacji rodziny E. W., organy administracji nie mogą działać wbrew przepisom prawa, bowiem orzekanie wbrew przepisom ustawy stanowiłoby podstawę do stwierdzenia nieważności takiej decyzji. Mając powyższe na uwadze, organ II instancji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] listopada 2005 r. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze w W. z dnia [...] listopada 2005 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, złożyła E. W. W jej uzasadnieniu podniosła, że organy rozpatrujące przedstawioną sprawę dokonały błędnej wykładni art. 1 pkt 2 w związku z art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 roku o postępowaniu w sprawie dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. Zdaniem skarżącej zarówno stylizacja przepisu, jak i jego cel wskazują, że ustawodawca przez bezskuteczność egzekucji rozumie egzekucję, w wyniku której w okresie ostatnich trzech miesięcy nie wyegzekwowano całości należności wierzyciela alimentacyjnego. Celem egzekucji jest bowiem zaspokojenie wszystkich roszczeń wierzyciela, a nie tylko ich części. Zdaniem E. W. z przepisów ustawy wynika, że funkcją zaliczki alimentacyjnej jest przynajmniej czasowe i częściowe pokrycie świadczeń alimentacyjnych należnych osobom samotnie wychowującym dzieci, w sytuacji gdy dłużnik alimentacyjny nie wywiązuje się ze swojego zobowiązania. Przyjęcie przeciwnego stanowiska, zawartego w kwestionowanych decyzjach, prowadziłoby jej zdaniem do wniosku, że uprawniony do otrzymania zaliczki alimentacyjnej traciłby ją w sytuacji, gdy komornik wyegzekwuje od dłużnika alimentacyjnego chociażby symboliczną złotówkę. Zdaniem skarżącej prawidłowość jej argumentacji potwierdza brzmienie art. 10 ust. 4, 7 i 8 tej ustawy. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2005 r. (sygn. akt III SA 2984/2003) oraz orzeczenie Sądu Najwyższego Izby Cywilnej z dnia [...] czerwca 2003 r., sygn. akt [...], skarżąca wyraziła pogląd, że bezskuteczność egzekucji zachodzi wtedy, gdy nie wyegzekwowano wszystkich należności. Powyższe orzeczenia dotyczyły co prawda zaległości podatkowych oraz możliwości zaspokojenia roszczeń wierzyciela z majątku spółki, jednakże zdaniem skarżącej brak argumentów, które przemawiałyby za przyjęciem odmiennej wykładni w niniejszej sprawie. Zdaniem skarżącej wykładnia zastosowana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze narusza zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) oraz obowiązek organów państwa działania w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), ponieważ powyższe zasady konstytucyjne wymagają od organów władzy przestrzegania zasad wykładni przepisów wskazanych powyżej przez skarżącą. Nadto wykładnia taka prowadzi również, jej zdaniem, do nieuzasadnionego nierównego traktowania obywateli przez organy władzy publicznej przez co narusza zasadę wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP, ponieważ uprzywilejowuje osoby, które na skutek egzekucji nie otrzymały nic z należnego im świadczenia alimentacyjnego, w stosunku do osób które otrzymały kwotę niewielką w stosunku do całości należnego im świadczenia. W tej sytuacji skarżąca zarzucając naruszenie: art. 1 pkt 2, oraz art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 roku o postępowaniu w sprawie dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej ( Dz. U. 2005 r. Nr 86 poz. 732 ze zm.) oraz art. 2, 7 i art. 32 Konstytucji RP przez naruszenie zasad wykładni przepisów prawnych prowadzące do nierównego traktowania obywateli przez organy władzy publicznej, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Uznało, iż zarzuty zawarte w skardze były już przedmiotem rozpatrywania w postępowaniu odwoławczym i nie wnoszą żadnych nowych okoliczności, które mogłyby mieć wpływ na zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi. Postępowanie administracyjne w przedstawionej sprawie prowadzone była na podstawie przepisów ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. nr 86, poz. 732). Zgodnie z treścią art. 1 pkt 2 tej ustawy określa ona m.in. zasady przyznawania zaliczek alimentacyjnych dla osób samotnie wychowujących dzieci, uprawnionych do świadczenia alimentacyjnego na podstawie tytułu wykonawczego, którego egzekucja jest bezskuteczna. Egzekucja jest zaś bezskuteczna jeżeli w wyniku jej przeprowadzenia nie wyegzekwowano należności z tytułu świadczeń alimentacyjnych za okres trzech ostatnich miesięcy (art. 2 pkt 1 ustawy). Na mocy art. 2 pkt 5 osobą uprawnioną do uzyskania zaliczki alimentacyjnej jest osoba uprawniona do świadczenia alimentacyjnego na podstawie tytułu wykonawczego, którego egzekucja jest bezskuteczna, jeżeli osoba uprawniona jest wychowywana przez osobę samotnie wychowującą dziecko, w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych. Z akt administracyjnych wynika, że poza sporem w rozpatrywanej sprawie pozostawał fakt, że skarżąca jest osobą samotnie wychowującą dzieci, uprawnioną do świadczeń alimentacyjnych na synów A. i L. W., w łącznej wysokości [...] zł miesięcznie, na podstawie tytułu wykonawczego (wyrok Sądu [...] w W. z dnia [...] marca 2002 r. sygn. akt [...]). W tej sytuacji decydujące znaczenie miało ustalenie przez organ, czy prowadzone przez komornika sądowego postępowanie egzekucyjne świadczeń alimentacyjnych było bezskuteczne. Na podstawie znajdującego się w aktach sprawy zaświadczenia Komornika Sądowego Rewiru [...] przy Sądzie Rejonowym [...] z dnia [...] września 2005 r. organ I instancji uznał, że świadczenie alimentacyjne dla synów wnioskodawczyni zostało wyegzekwowane za ostatnie trzy miesiące w wysokości [...] zł. Zdaniem organu oznacza to, że egzekucja nie była bezskuteczna, ponieważ "zgodnie z art. 2 pkt 1 w/w ustawy bezskuteczność egzekucji oznacza egzekucję, w wyniku której nie wyegzekwowano należności z tytułu świadczeń alimentacyjnych za okres ostatnich trzech miesięcy". Taką interpretację pojęcia "bezskutecznej egzekucji" potwierdził organ II instancji utrzymując w mocy kwestionowaną decyzję z dnia [...] listopada 2005 r. Po analizie przepisów ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. nr 86, poz. 732) oraz akt administracyjnych Sąd stanął na stanowisku, że organy rozpatrujące sprawę dokonały błędnej interpretacji przepisów tej ustawy, a także nie wyjaśniły istotnych dla sprawy okoliczności. Jak wyjaśniono wyżej przepis art. 2 pkt 1 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej określa jako bezskuteczną egzekucję, w wyniku której nie wyegzekwowano należności z tytułu świadczeń alimentacyjnych za okres trzech ostatnich miesięcy. Organ przyjął, że uzyskanie od dłużnika za pośrednictwem komornika jakichkolwiek sum pieniędzy w okresie ostatnich trzech miesięcy oznacza, że egzekucja nie była bezskuteczna. Ponieważ jednak w przepisie mowa jest o egzekucji świadczeń "za okres ostatnich trzech miesięcy" a nie "w okresie trzech miesięcy," taka interpretacja jest nieuzasadniona. Z przepisu wynika, że problem z egzekucją dotyczyć musi świadczeń należnych za ostatnie trzy miesiące. Ewentualna egzekucja w tym okresie świadczeń zaległych nie ma wpływu na ustalenie skuteczności egzekucji. Z akt sprawy wynika, że zobowiązany do świadczeń alimentacyjnych w poprzednich latach przekazywał skarżącej kwoty niewspółmiernie niskie w porównaniu do zasądzonych alimentów, mimo zastosowania trybu egzekucji komorniczej, co pozwala przypuszczać, że zaległości w egzekucji świadczeń alimentacyjnych znacznie przekraczają okres trzech miesięcy. Fakt ten potwierdza zaświadczenie Komornika Sądowego Rewiru [...] przy Sądzie Rejonowym [...] z dnia [...] września 2005 r., w którym komornik nie wykreślił zwrotu, że egzekucja była bezskuteczna, lecz wyróżnił go stosując pogrubioną czcionkę, a tym samym stwierdził bezskuteczność egzekucji. Organ I instancji pominął tę część zaświadczenia, analizując jedynie zapis dotyczący kwoty wyegzekwowanej. Jeśli zaświadczenie komornika wzbudzało wątpliwości, co do znaczenia umieszczonych w nim zapisów, organ powinien był uzupełnić postępowanie dowodowe o wyjaśnienie stanu egzekucji należnych skarżącej świadczeń. Użycie przez komornika niestandardowego wzoru oświadczenia lub wypełnienie go niezgodnie z obowiązującymi przepisami nie może bowiem automatycznie pozbawiać osoby uprawnionej zaliczki alimentacyjnej. Dopiero gdyby dowiedzione zostało, że egzekucja należnych skarżącej świadczeń alimentacyjnych przebiegała w ten sposób, że zaległości nie przekraczałyby trzech miesięcy, co w świetle zgromadzonych w aktach materiałów budzi poważne wątpliwości, lub też mimo istniejących zaległości egzekucja odbywała się regularnie w wysokości odpowiadającej zasądzonemu świadczeniu, co w rozpatrywanej sprawie także nie miało miejsca, konieczna byłaby dalsza interpretacja przywołanego przepisu ustawy. Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej w informacjach dla zainteresowanych opublikowanych na stronie internetowej tego organu stwierdza, że w myśl przywołanego przepisu egzekucja jest bezskuteczna, jeżeli istnieją jakiekolwiek zaległości, na którą to interpretację powołuje się także skarżąca. Wykładnia językowa przepisu nie pozostawia wątpliwości, że jeśli zaległości przekraczają trzy miesiące egzekucja jest bezskuteczna, jednak analizując cel przyznawania zaliczki alimentacyjnej można mieć wątpliwości, czy jeśli egzekucja zaległych świadczeń dostarcza uprawnionemu środków w odpowiedniej wysokości, celowym jest przyznawanie mu zaliczki alimentacyjnej, skoro otrzymuje on już faktycznie zaliczkę od zobowiązanego. Z ustaleń organów nie wynika jednak, aby okoliczności takie występowały w rozpatrywanej sprawie. Dokonując wadliwej interpretacji przepisów ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. nr 86, poz. 732), a także nie usuwając sprzeczności w zgromadzonym materiale dowodowym i nie wyjaśniając tym samym wszystkich istotnych okoliczności sprawy organy rozpatrujące sprawę naruszyły obowiązujące przepisy prawa Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.