II SA/Po 133/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędzia WSA Barbara Drzazga Protokolant sekr. sąd. Dobrosława Sobczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2006 r. przy udziale sprawy ze skargi Rady Miejskiej w Krotoszynie na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 2 grudnia 2005 r. Nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na sprzedaż bezprzetargową nieruchomości oddala skargę. /-/ B.Drzazga /-/ J.Szaniecka /-/ E.Podrazik Uchwałą nr XXXVIII/305/2005 z dnia 27.10.2005 r. Rada Miejska w Krotoszynie wyraziła zgodę na bezprzetargową sprzedaż na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości gruntowych zabudowanych, stanowiących własność Miasta i Gminy Krotoszyn, położonych w Krotoszynie przy ul. [...], oznaczonych geodezyjnie jako działki: - nr [...] o pow. [...] m2 - nr [...] o pow. [...] m2 za kwotę 1 zł, z przeznaczeniem ich na urządzenie ciągu pieszego, stanowiącego dojście do Urzędu Skarbowego. Jako podstawę prawną wskazano w uchwale przepisy art. 14 ust. 1 i ust. 5, art. 37 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 261 poz. 2603 z 2004 r.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 08.03.1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. Nr 142 poz. 1591 z 2001 r.). Wojewoda Wielkopolski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 02.12.2005 r. orzekł o nieważności wymienionej uchwały ze względu na istotne naruszenie prawa. W uzasadnieniu podał, iż zgodnie z treścią art. 14 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nieruchomości stanowiące własność jednostek samorządu terytorialnego mogą być sprzedawane Skarbowi Państwa za cenę niższą niż wartość rynkowa nieruchomości. Jednakże trudno uznać, że sprzedaż działek o łącznej pow. [...] m2 za kwotę 1 zł stanowi jedynie cenę niższą niż ich wartość rynkowa. Cena niższa nie może być bowiem ustalona na poziomie symbolicznej złotówki. Tak ustalona cena jest nierealna w stosunku do wartości działek, pozoruje jedynie sprzedaż działek, podczas gdy faktycznym zamiarem było jej przekazanie w drodze darowizny. Od powyższego rozstrzygnięcia nadzorczego skargę złożyła Rada Miejska w Krotoszynie, domagając się jego uchylenia i zarzucając naruszenie przepisu art. 14 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 2 ustawy o samorządzie gminnym. W skardze podniesiono, że Naczelnik Urzędu Skarbowego zwrócił się z wnioskiem o sprzedaż przedmiotowych nieruchomości, wcześniej za kwotę 1 zł sprzedano już Skarbowi Państwa dwie inne działki pod budowę urzędu skarbowego. Kształt przedmiotowych działek wyklucza inne ich zagospodarowania niż pod ciąg pieszy. Ciąg ten jest potrzebny jako dojście do urzędu, przejście do przedszkola i szkoły, kina i kościoła. Skarb Państwa gotowy jest sfinansować budowę tego ciągu. Ustawodawca pozostawił do wyłącznej kompetencji Rady obniżanie ceny, nie precyzując pojęcia ceny niższej w stosunku do wartości. Twierdzenie, że kwota 1 zł nie jest obniżeniem ceny pozbawione jest podstaw prawnych, tak samo twierdzenie, że jest to darowizna. Wojewoda nie wykazał więc istotnego naruszenia prawa, nie ma on również uprawnień by ingerować w wybrane przez Gminę formy obrotu nieruchomościami. Wojewoda Wielkopolski w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Zgodnie z wyrażoną w art. 6 kpa zasadą praworządności organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Zasada ta odnosi się także do organów jednostek samorządu terytorialnego oraz wydawanych przez nie uchwał czy zarządzeń. Uprawnienia organów gminy są ściśle określone przepisami prawa, które wyznaczają granice ich dopuszczalnego działania. Oznacza to, że konkretne przepisy prawa determinują tak możliwość podjęcia przez organ gminy określonej czynności, jak i jej dopuszczalną treść. Kompetencje rady gminy określone zostały w art. 18 ustawy z dnia 08.03.1990 r. o samorządzie gminnym, a także w przepisach innych ustaw, które mają charakter przepisów szczególnych. Do tych uregulowań szczególnych odsyła przepis art. 18 ust. 2 pkt 15 wymienionej ustawy. Jednym z takich przepisów jest art. 14 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z treścią ustępu 1 i ustępu 5 tego przepisu do uprawnień rady gminy należy m.in. wyrażanie zgody na sprzedaż nieruchomości stanowiących własność gminy Skarbowi Państwa lub innej jednostce samorządu terytorialnego za cenę niższą niż jej wartość rynkowa. Przepis powyższy powołany został, obok art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym, jako podstawa prawna uchwały Rady Miejskiej w Krotoszynie z dnia 27.10.2005 r., której nieważność stwierdzona została zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody. Analizując treść wymienionej uchwały stwierdzić należy, iż nie odpowiada ona powołanej podstawie prawnej. Rada Miejska wyraziła zgodę na zbycie na rzecz Skarbu Państwa działek gruntu o łącznej powierzchni około [...] m2 za cenę w wysokości 1 zł. Zbycie takie nie ma koniecznych cech umowy sprzedaży określonych przepisami kodeksu cywilnego. Umowa sprzedaży należy do kategorii umów wzajemnych, świadczenia kupującego i sprzedającego muszą więc być ekwiwalentne. Ekwiwalentność świadczeń nie oznacza ich arytmetycznej równowartości, jednakże wartości te muszą pozostawać ze sobą w rzeczywistym związku. Wartość jednego ze świadczeń (cena) nie może być całkowicie oderwana i niezależna od wartości świadczenia drugiej strony, nie może mieć charakteru wyłącznie symbolicznego, musi nawiązywać do rzeczywistej wartości świadczenia otrzymywanego przez drugą stronę (kupującego). Brak cechy ekwiwalentności świadczeń powoduje, że czynność przestaje być umową sprzedaży. Uwagi powyższe odnoszą się także do obniżenia ceny (ustalenia ceny poniżej wartości rynkowej rzeczy sprzedawanej). Cena obniżona nadal pozostaje ceną sprzedaży w ramach umowy wzajemnej, musi więc zachowywać związek z rzeczywistą wartością rzeczy zbywanej i odpowiadać zasadzie ekwiwalentności świadczeń, nie może mieć charakteru symbolicznego. Cena symboliczna jako nieekwiwalentna nie jest ceną sprzedaży. W uzasadnieniu do zakwestionowanej przez Wojewodę uchwały Rada Miejska w ogóle nie odniosła się do rzeczywistej wartości zbywanych nieruchomości, nie wiadomo czy ich wartość w ogóle została ustalona i na jakim poziomie, ustalenie wartości świadczenia kupującego w wysokości 1 zł nie ma żadnego odniesienia do rzeczywistej wartości nieruchomości i ma ewidentnie charakter czysto symboliczny. Wojewoda prawidłowo więc ustalił, że umowa opisana w zakwestionowanej uchwale nie jest umową sprzedaży, tym samym brak było podstaw prawnych do podjęcia uchwały w oparciu o przepis art. 14 ust. 1 i ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Uchwała Rady Miejskiej w Krotoszynie z dnia 27.10.2005 r. wydana została z naruszeniem prawa, przy czym naruszenia tego nie można uznać za nieistotne w rozumieniu art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Wojewoda w pełni prawidłowo zastosował tryb z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i jego rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność uchwały nie narusza prawa. Z wymienionych przyczyn na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z 2002 r.) należało oddalić skargę. /-/ B.Drzazga /-/ J.Szaniecka /-/ E.Podrazik MarK