II SA/Gl 261/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), WSA (del.) Sławomir Wojciechowski, Protokolant st. sekr. Małgorzata Orman, po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi Stowarzyszenia "A" w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. z dnia [...] r. Nr [...]; 2) orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. W wyniku pisma Zastępcy Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. informującego o pogarszającym się stanie technicznym budynku "X" w B. przy ulicy [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. przeprowadził oględziny wskazanego budynku w dniu [...] 2004 r. potwierdzając ogólny, zły stan techniczny budynku wskazujący na potrzebę niezwłocznego kapitalnego remontu. Pismem z dnia [...] 2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. poinformował Zastępcę Prezydenta B. o przeprowadzonych czynnościach – oględzinach budynku "X" – potwierdzających zły stan techniczny obiektu, wskazując jednocześnie, na obowiązek właściciela (zarządcy) budynku, którym jest w tym przypadku Gmina B., utrzymania obiektu we właściwym stanie technicznym. Postanowieniem z dnia [...] r., przywołując w podstawie prawnej art. 81c ust. 2 i art. 83 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz art. 123 Kodeksu postępowania administracyjnego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał Stowarzyszeniu "A" w W. przedłożyć orzeczenie techniczne – oceniające stan techniczny elementów konstrukcyjnych i wykończeniowych budynku "X" przy ulicy [...] w B. oraz wskazujące zakres i sposób wykonania remontowych robót budowlanych (koniecznych dla zatrzymania procesu dekapitalizacji obiektu w celu doprowadzenia go do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami) wyznaczając termin do [...] 2004 r. W uzasadnieniu wyjaśnił, że oględziny budynku potwierdziły jego zły stan techniczny wskazując duży stopień zużycia i brak bieżących remontów. Z uwagi na fakt podpisanej umowy dzierżawy, która w § [...] zobowiązywała dzierżawcę do utrzymania przedmiotu dzierżawy w należytym stanie technicznym i sanitarnym oraz wykonywania wynikających z przepisów obowiązków w zakresie przeglądów i napraw oraz konserwacji urządzeń i instalacji, stwierdził, że przepisy art. 61 i następne Prawa budowlanego stosuje się do osoby dzierżawcy (tj. zarządcy budynku). Dlatego też w celu rozstrzygnięcia o zakresie i sposobie niezbędnych do wykonania robót budowlanych orzeczono na podstawie art. 81c jak w sentencji. W zażaleniu na powyższe postanowienie zwracając się o jego uchylenie Stowarzyszenie podkreśliło, że nałożone w trybie art. 81c ustawy obowiązki mogą dotyczyć właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, natomiast Stowarzyszenie "A" bez wątpliwości nie jest ani właścicielem, ani zarządcą nieruchomości, a jedynie dzierżawcą budynku. Art. 70 ust. 1 prawa budowlanego rozróżnia pojęcia właściciel, zarządca i użytkownik obiektu, tego ostatniego zobowiązując do dokonywania bieżących napraw prowadzonych do utrzymania obiektu w należytym stanie – nie zagrażającym życiu i zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia i środowiska. Tylko na właścicielu (którym jest Gmina) lub zarządcy ciążą obowiązki określone w rozdziale 6 ustawy Prawo budowlane, w tym w art. 61 i następne. Dzierżawca zobowiązany jest jedynie do utrzymywania przedmiotu dzierżawy w stanie przydatnym do umówionego sposobu korzystania, a art. 607 Kodeksu cywilnego nakłada na dzierżawcę obowiązek dokonywania napraw niezbędnych do zachowania przedmiotu dzierżawy w stanie nie pogorszonym. Uważając, że do przedłożenia ekspertyzy technicznej może być zobowiązany tylko właściciel lub zarządca nieruchomości, wniósł jak na wstępie. Rozpatrując zażalenie, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, przywołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, postanowił uchylić postanowienie organu pierwszej instancji w zakresie dotyczącym terminu dostarczenia orzeczenia technicznego, orzekając nowy termin – [...] 2004 r., a w pozostałej części utrzymał postanowienie w mocy. W uzasadnieniu wyjaśnił, że chociaż na mocy art. 81c – obowiązek utrzymania obiektu budowlanego w należytym stanie ciąży na właścicielu lub zarządcy, to jednak w rozpatrywanej sprawie nakaz przedłożenia orzeczenia technicznego wydano na dzierżawcę obiektu. Z załączonej bowiem umowy dzierżawy wynika, że dzierżawca zobowiązany był do utrzymywania przedmiotu dzierżawy w należytym stanie technicznym i sanitarnym oraz wykonywać wynikające z przepisów obowiązki w zakresie przeglądów i napraw oraz konserwacji urządzeń i instalacji znajdujących się w obiekcie dzierżawionym. Wobec stwierdzenia złego stanu technicznego obiektu, uznając, że zarządcą zobowiązanym do właściwego utrzymania obiektu jest każda osoba władająca tym obiektem na podstawie zawartego z właścicielem stosunku prawnego (także umowy dzierżawy), prawidłowo obciążono dzierżawcę obowiązkiem przedłożenia oceny technicznej. Pismem z dnia [...] 2004 r. "A" przedłożył wymaganą ocenę techniczną budynku "X" położonego w B. przy ulicy [...]. W oparciu o przedłożoną ekspertyzę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. decyzją z dnia [...] r., przywołując w podstawie prawnej art. 66 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nakazał Stowarzyszeniu "A" z siedzibą w W. doprowadzenie do zgodności z obowiązującymi przepisami prawa istniejący budynek "X", usytuowany na posesji przy ulicy [...] w B., poprzez dokonanie niezbędnych napraw elementów konstrukcyjnych budynku zgodnie z zaleceniami zawartymi w punkcie [...] "Oceny Stanu Technicznego Obiektu" z [...] 2004 r. – opracowanej przez rzeczoznawcę [...]. K. K., wyznaczając termin do [...] 2005 r. W uzasadnieniu wyjaśnił, że przeprowadzone postępowanie wykazało, że budynek pozostaje w bardzo złym stanie technicznym, zarówno elementy konstrukcji budynku jak i jego wykończenie wykazują znaczny stopień zużycia a brak bieżących remontów prowadzi do dalszej destrukcji substancji budowlanej i może prowadzić do powstania zagrożenia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia. Potwierdziła to także przedłożona ocena techniczna. Ustalono jednocześnie, że zgodnie z § [...] umowy dzierżawy zawartej w dniu [...] r. Stowarzyszenie jako dzierżawca przedmiotowego budynku zobowiązane było utrzymywać przedmiot dzierżawy w należytym stanie technicznym i sanitarnym oraz wykonywać wynikające z przepisów obowiązki w zakresie przeglądów i napraw oraz konserwacji urządzeń i instalacji, znajdujących się w obiektach budowlanych na dzierżawionej nieruchomości i dlatego w rozpatrywanej sprawie art. 61 i dalsze ustawy Prawo budowlane stosuje się także do dzierżawcy (tj. zarządcy budynku). W celu rozstrzygnięcia o zakresie niezbędnych do wykonania robót budowlanych (mających na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami) na podstawie art. 81c ust. 2 prawo budowlane, nałożono na zobowiązanego przedłożenie oceny technicznej oceniającej stan techniczny budynku. Z przygotowanej oceny jednoznacznie wynika konieczność natychmiastowego przystąpienia do robót budowlanych (zapewniających bezpieczeństwo ludzi) i dlatego do ich wykonania zobowiązano dzierżawcę w oparciu o art. 66 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 prawa budowlanego. W odwołaniu od tej decyzji Stowarzyszenie "A" w W. wniosło o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podniosło, że nałożony na nich obowiązek wykonania robót budowlanych ma podstawę w art. 66 prawa budowlanego. Dodało, że adresatem decyzji wydanych na podstawie wymienionego artykułu, jak również na podstawie innych artykułów zamieszczonych w rozdziale 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, mogą być wyłącznie właściciel lub zarządca obiektów budowlanych, podczas gdy Stowarzyszenie jest tylko dzierżawcą przedmiotowego budynku. Podniosło, że prawo budowlane wyraźnie różnicując obowiązki właściciela, zarządcy i użytkownika obiektu, tylko w stosunku do właściciela lub zarządcy kieruje nałożone na nich obowiązki. Nie zgadzając się z twierdzeniem organu, iż z umowy dzierżawy można wnioskować obowiązki zarządcy, podniosło, że umowa o zarządzanie musi odpowiadać wymogom przewidzianym w ustawie o gospodarce nieruchomościami i musi być zawarta w formie pisemnej pod rygorem nieważności. Trudno zatem zrozumieć dlaczego, przy braku powyżej przedstawionych przesłanek, uznano Stowarzyszenie za zarządcę podczas, gdy z cywilnej umowy dzierżawy dla dzierżawcy wynika jedynie obowiązek utrzymywania przedmiotu dzierżawy w stanie nie pogorszonym. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 66 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że organ pierwszej instancji wydał przedmiotową decyzję, gdyż jak ustalił z § [...] umowy dzierżawy, podpisanej przez Stowarzyszenie "A" z Gminą B. w dniu [...] r. wynika, że dzierżawca zobowiązany jest utrzymywać przedmiot dzierżawy z należytym stanie technicznym i sanitarnym oraz wykonywać wynikające z przepisów obowiązki w zakresie przeglądów i napraw oraz konserwacji urządzeń i instalacji znajdujących się w obiektach na dzierżawionej nieruchomości. Także z art. 697 Kodeksu cywilnego wynika, że dzierżawca ma obowiązek dokonywania napraw niezbędnych do zachowania przedmiotu dzierżawy w stanie nie pogorszonym. Jego zdaniem zapis ten oznacza, że dzierżawca ma obowiązek wykonywania nie tylko napraw bieżących (drobnych) ale także napraw większych bez wykonania których przedmiot dzierżawy nie byłby w stanie nie pogorszonym. Dlatego też należy uznać kwestionowaną decyzję za w pełni zasadną. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Stowarzyszenie "A" z siedzibą w W., zarzucając wydanej decyzji naruszenie art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, wniosło o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji ewentualnie skierowanie tej sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazało podnoszone już w odwołaniu argumenty, dodając, że Stowarzyszenie nie jest ani właścicielem, ani zarządcą przedmiotowego budynku, dlatego decyzja obligująca je do wykonania napraw elementów konstrukcyjnych dachu budynku jest bezzasadna. Wyjaśniło, że z zawartej umowy dzierżawy wynika dla dzierżawcy jedynie obowiązek dokonywania napraw niezbędnych do utrzymywania budynku w stanie nie pogorszonym. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymując swoje stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji, wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, a decyzje organów nadzoru obu instancji utrzymać się nie mogą, gdyż w ocenie Sądu wydane zostały bez dostatecznego wyjaśnienia i rozważenia sprawy do ostatecznego rozstrzygnięcia, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z treści art. 61 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, obowiązek utrzymywania i użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z zasadami o których mowa w art. 5 ust. 2 obciąża właściciela lub zarządcę tego obiektu. Należy wskazać, że i pozostałe przepisy tego rozdziału 6 Prawa budowlanego zatytułowanego "Utrzymywanie obiektów budowlanych" a dotyczące utrzymywania obiektów budowlanych w należytym stanie technicznym i estetycznym, adresowane są do właścicieli i zarządców tych obiektów. Zatem adresatem decyzji przewidzianych w tym rozdziale może być wyłącznie właściciel lub zarządca. Wobec braku legalnej definicji "zarządcy obiektu budowlanego", w kwestii interpretacji tego pojęcia konieczne staje się przywołanie przepisów art. 184 i 185 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W myśl tych przepisów podstawą zarządu nieruchomością jest umowa o zarządzanie zawarta w formie pisemnej z jej właścicielem, przy czym za zasadny należy uznać pogląd, że pojęcie zarządcy obiektu budowlanego należy interpretować w sposób szerszy od unormowań wskazanych w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Pojęciem zarządcy obiektu budowlanego można bowiem objąć każdą osobę, tj. użytkownika, dzierżawcę czy najemcę władającego tym obiektem na podstawie zawartego z właścicielem stosunku prawnego, na której spoczywa obowiązek zarządzania tą nieruchomością (J. Siegień, Prawo budowlane – Komentarz, s. 287, S. Serafin – Prawo budowlane – Komentarz, s. 428). W rozpatrywanej sprawie, decyzja oparta na podstawie art. 66 Prawa budowlanego skierowana została do skarżącego Stowarzyszenia. Należy zauważyć, że przeprowadzone w niniejszej sprawie postępowanie wyjaśniające nie dało jednoznacznej odpowiedzi czy dzierżawcę budynku w tej sprawie można uznać za jego zarządcę. Jak wynika z przedłożonych w sprawie akt administracyjnych właścicielem przedmiotowego budynku pozostaje Gmina B.. Skarżące Stowarzyszenie jest dzierżawcą przedmiotowego budynku, co w opinii składu orzekającego, nie jest równoznaczne z pojęciem zarządcy. Dołączona do akt sprawy umowa dzierżawy z dnia [...] r. nie jest w ocenie Sądu umową o zarząd tego budynku, lecz cywilną umową dzierżawy. Wypływający z przywoływanego w uzasadnieniu § [...] tej umowy obowiązek utrzymywania przedmiotu dzierżawy w należytym stanie technicznym i sanitarnym oraz wykonywanie wynikających z przepisów obowiązków w zakresie przeglądów i napraw oraz konserwacji urządzeń i instalacji znajdujących się w obiekcie jest powtórzeniem podobnego zapisu art. 697 Kodeksu cywilnego i nie może stanowić podstawy dla nałożonego na Stowarzyszenie obowiązku, tym bardziej, że nie było (przynajmniej nie zostały dołączone do sprawy) żadnych protokołów określających stan obiektu w momencie objęcia budynku w dzierżawę przez Stowarzyszenie. Należy także wskazać, że przepis art. 66 Prawa budowlanego nie przewiduje określenia terminu, w którym nakazane prace podlegałyby wykonaniu jako elementu orzeczenia, gdyż decyzja administracyjna podlega wykonaniu z chwilą, gdy stanie się ostateczna (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 1999 r. sygn. akt IV SA 920/97, Lex nr 47839). Nadto zaskarżona decyzja budzi także istotne wątpliwości, które nie zostały wyjaśnione i omówione w sposób dostateczny i przekonywujący przez organy nadzoru obu instancji, w zakresie oceny przedłożonej opinii technicznej – ocena stanu technicznego obiektu. Organy obu instancji opierając się na przedłożonej opinii a w zasadzie na jej fragmencie – punkcie [...]– wnioski i zalecenia – bezkrytycznie stwierdziły, że wypełniona została dyspozycja powoływanego w podstawie obu decyzji art. 66 ust. 1 pkt 1 i pkt 2, czyli budynek jest w nieodpowiednim stanie technicznym i jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, środowisku lub bezpieczeństwu mienia. Z przywołanego powyżej przepisu wynika uprawnienie dla organu nadzoru budowlanego do nakładania na podmioty zobowiązane obowiązków mających na celu usunięcie nieprawidłowości, czy stanu niezgodnego z prawem. Nakładanie przez organ administracji określonych obowiązków musi wynikać ze ściśle określonej normy prawnej i wobec tego określenie nieodpowiedni stan techniczny obiektu należy odnieść do sytuacji, w której rzeczywisty stan techniczny obiektu nie spełnia wymagań przewidzianych w obowiązujących przepisach. Zatem organ nadzoru może uznać za nieodpowiedni stan techniczny wówczas, gdy ujawniony stan obiektu narusza wymagania wynikające z obowiązujących przepisów i tylko w takim przypadku organ ten może nałożyć obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. W odmiennym przypadku może dojść do sytuacji, że na podmiot zobowiązany nałożone zostaną obowiązki nie wynikające wprost z przepisów prawa. Wydaje się, że część prac zaleconych w wymienionej powyżej opinii w ogóle nie powinna być przedmiotem orzekania przez organy nadzoru budowlanego, gdyż nie ma ku temu podstawy prawnej. Usunięcie tych nieprawidłowości zależeć może tylko od właściciela lub zarządcy (częściowa wymiana podłóg, oczyszczenie tarasów z mchu i rosnącej trawy, itp.). W ocenie Sądu, prowadzenie dalszego postępowania bez wyjaśnienia wskazanych powyżej wątpliwości narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego wyrażone w art. 7, art. 8, art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, a tym samym nie można odeprzeć zarzutu wydania zaskarżonej decyzji z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem wymienionych powyżej przepisów prawa materialnego – Prawa budowlanego. Zatem organ odwoławczy w ramach ponownego postępowania powinien uzupełnić postępowanie we wskazanym kierunku i dopiero wówczas wskazać zobowiązanemu wykonawcę prac remontowych, podejmując decyzję odpowiadającą kryterium art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, zaskarżone decyzje należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Uwzględniając skargę Sąd orzekł o niewykonalności zaskarżonej decyzji stosownie do art. 152 przywołanej powyżej ustawy.