VII SA/Wa 1571/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bożena Walentynowicz, , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz (spr.), Protokolant Ewa Pecelt, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2006 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2005r. znak [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2005r., II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] września 2005 r. nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia Prezydenta Miasta [...], utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2005 r., nakładające na Prezydenta karę pieniężną w wysokości 4000 zł za 8-dniowe przekroczenie terminu wydania decyzji z dnia [...] kwietnia 2004 r., odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku magazynowego z częścią ekspozycyjną i infrastrukturą techniczną, zlokalizowanego na dz. nr [...] obr. [...][...] przy ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż organ I instancji badając czy w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę został zachowany termin określony w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane, prawidłowo wskazał okresy czasu, które należało odliczyć od ustawowego terminu 65 dni, jak również prawidłowo wyliczono dni o jakie przekroczony został termin i wysokość nałożonej kary pieniężnej. Organ odwoławczy wskazał dalej, że przepis art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane odnosi się do postępowań administracyjnych w sprawie pozwolenia na budowę, niezależnie od tego jakiego rodzaju rozstrzygnięciami się one kończą, a decyzja o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę jest decyzją w sprawie pozwolenia na budowę. Dlatego też organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Skargę sądową na powyższe postanowienie złożył Prezydent Miasta [...], zarzucając naruszenie art. 35 ust. 6-8 ustawy Prawo budowlane, gdyż zdaniem skarżącego, decyzje o odmowie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę nie podlegają powyższym przepisom mającym de facto charakter karny, a będąc finansową sankcją winny być stosowane ściśle, a nawet zawężająco. Skarżący wnosił o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia bądź o jego uchylenie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę aktów wydawanych przez organy administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W ramach tej kontroli Sąd ma obowiązek zbadać zgodność zaskarżonej decyzji z prawem materialnym, jak i przepisami postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli bada się czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył, prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Skarga zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu kontrolowane postanowienie zapadło z naruszeniem przepisów prawa postępowania administracyjnego a w szczególności art. 7, 77 i 80 kpa , co mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Z zaskarżonego postanowienia GINB wynika, że oceniając zgromadzony materiał dowodowy organ ten uznał, iż przekroczenie 65-dniowego terminu (o którym mowa w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego) jest spowodowane z winy organu, a nie strony, co stoi w oczywistej sprzeczności z faktami. Gdyby taka sytuacja zaistniała bezprzedmiotowe byłoby wzywanie wnioskodawcy do uzupełnienia braków, a tym bardziej nie byłyby uzupełniane dokumenty. Przedstawiona wyżej, a dokonana przez GINB ocena sprawy, stanowi o naruszeniu zasad ogólnych KPA oraz o przekroczeniu zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 tego Kodeksu). Swobodna ocena dowodów bowiem nie oznacza oceny dowolnej, a powinna opierać się na zebranym materiale dowodowym, który w omawianym przypadku bezsprzecznie dowodzi braku winy organu administracji architektoniczno-budowlanej, co do terminu załatwienia przedmiotowej sprawy. Sprawę administracyjną rozpoczyna prawidłowo złożony wniosek. Przepis art. 33 Prawa budowlanego określa wymagania, jakim ma odpowiadać wniosek o wydanie pozwolenia budowlanego. Przede wszystkim do wniosku takiego należy załączyć cztery egzemplarze projektu budowlanego - odpowiadającego warunkom określonym w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu (art. 33 ust. 1 pkt 2 i art. 34 Prawa budowlanego). Podstawową powinnością organu administracji architektoniczno- budowlanej, poza ustaleniem swojej właściwości miejscowej i rzeczowej, jest zbadanie, czy wniosek jest kompletny w sensie formalnym, tj. czy zawiera wszelkie niezbędne, wymagane przez prawo materialne załączniki. Stwierdzenie braku któregokolwiek z wymienionych w art. 33 Prawa budowlanego załączników powinno skutkować niezwłocznym wezwaniem wnoszącego pismo do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania, (art. 64 ust. 2 k.p.a.). W przypadku nie uzupełnienia braków, żądanie wszczęcia postępowania o wydanie pozwolenia budowlanego jest bezskuteczne, nie dochodzi zatem w ogóle do wszczęcia postępowania. Nie jest w takim przypadku możliwe wydanie jakiejkolwiek decyzji, gdyż pozostawienie bez rozpoznania wniosku jest czynnością materialno-techniczną, o której jedynie należy powiadomić stronę. W przypadku odmiennego poglądu wnioskodawcy na "niedziałanie" w sprawie, stronie przysługuje skarga na bezczynność do organu wyższego stopnia (art. 37 § 1 kpa), w wyniku której dojdzie do rozstrzygnięcia, czy zasadnie nieprowadzono postępowania administracyjnego. Przepis art.64 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego wskazuje, że przed złożeniem przez stronę kompletnego wniosku pod względem formalnym postępowanie administracyjne się nie toczy, wniosek nie jest rozpatrywany i w przypadku nieuzupełnienia w dalszym ciągu rozpatrywany być nie może (pozostawia się bez rozpatrzenia). Zgodnie z tym przepisem organ na podstawie art. 64 § 2 kpa wzywa stronę do usunięcia braków. W przypadku ich nie usunięcia pozostawia podanie bez rozpoznania, w przypadku zaś uzupełnienia przystępuje do rozpoznania podania (wniosku). Jeżeli więc organ bez zbędnej zwłoki (art. 35 kpa nie określa jednoznacznie czasu) wezwie stronę do uzupełnienia braków to do terminów określonych przepisami prawa nie powinno się wliczać okresu od złożenia przez stronę niekompletnego wniosku do jego uzupełnienia. Z ustaleń wynika, iż organ nie pozostawał w zwłoce, bowiem postępowanie administracyjne toczyło się bez nieuzasadnionych przerw w czynnościach. Wniosek złożony przez inwestora wpłynął w dniu [...] grudnia 2003 r. i wymagał okresu niezbędnego do dokonania oceny wniosku pod kątem wymagań wynikających z art. 32 i art. 33 Prawa budowlanego oraz przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Z materiału dowodowego wynika, że organ właściwy dokonywał czynności zmierzających do wydania decyzji (wezwanie strony o uzupełnienie wniosku, a następnie wezwanie do usunięcia nieprawidłowości projektu) co oznacza, że okresy opóźnienia spowodowane były przez stronę w związku z koniecznością uzupełnienia dokumentacji. Decyzja odmowna wydana została właśnie z powodu nieuzupełnienia w terminie dokumentacji projektowej. Stosownie do treści art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego "do terminu, o którym mowa w ust. 6 nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu". Skoro więc intencją ustawodawcy było wyłączenie z terminu do wydania decyzji okresów zwłoki między innymi zawinionych przez inwestora, nie można przypisywać Prezydentowi Miasta [...] a winy za złożenie przez inwestora wniosku niekompletnego pod względem formalnym, który nie był w stanie wszcząć postępowania w sprawie. Tego typu kara, jaką przewiduje art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, ma charakter dyscyplinujący na przyszłość i nie może przybierać charakteru represyjnego, a tak należy ocenić orzeczenie dotyczące uchybienia terminu wynoszącego 8 dni, podczas gdy organ wydający decyzję wykonywał czynności mające na celu umożliwienie wnioskodawcy naprawienie uchybień. Na marginesie wskazać należy podnoszoną przez skarżącego okoliczność, że od decyzji odmawiającej pozwolenia na budowę nie składano odwołania, a więc nie była kwestionowana jej zasadność, natomiast w terminie późniejszym złożony został nowy prawidłowy wniosek, który stał się podstawą do wydania decyzji pozytywnej. Wyjaśnić też należy celem prawidłowej interpretacji, że przepis art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. 207/03, poz. 2016) odnosi się do postępowań administracyjnych w sprawie pozwolenia na budowę, niezależnie od tego jakiego rodzaju rozstrzygnięciami kończą się one dla wnioskodawcy, a decyzja o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę jest decyzją w sprawie pozwolenia na budowę, o jakiej mowa w art. 35 ust. 6 ustawy. Mając na uwadze przedstawioną wyżej argumentację Sąd administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji.