II SA/Po 2660/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w P w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędzia WSA Małgorzata Górecka (spr.) Protokolant sekr. sąd. Dobrosława Sobczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2005 r. sprawy ze skargi M.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu; oddala skargę. /-/ M.Górecka /-/ B.Drzazga /-/ J.Szaniecka Decyzją z dnia [...]09.2003 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Gminy M. z dnia 10.04.2000r. wydanej w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji obejmującej rozbudowę i modernizację domku letniskowego na działce nr "1" położonej na terenie Ośrodka Wczasowego G. w obrębie wsi W., gm. M. W uzasadnieniu decyzji, organ administracyjny podał, iż z urzędu zostało wszczęte postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 10.04.2000r. wskutek otrzymania informacji o możliwości wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Organ stwierdził, że Burmistrz Gminy M. na wniosek M.S. z dnia 07.04.2000r. wydał przedmiotową decyzję, która - w ocenie organu - rażąco naruszała przepisy obowiązującej w dacie wydania decyzji ustawy z dnia 7 lipca 1994roku o zagospodarowaniu przestrzennym. Owo rażące naruszenie prawa organ administracyjny upatrywał w tym, że Burmistrz Gminy M. wydał decyzję pomimo tego, że wniosek nie zawierał informacji wskazanych w art. 41 ust.2 w/ powołanej ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku, a jedynie ograniczał się do określenia żądania, zaś organ administracyjny nie wezwał wnioskodawcy, stosownie do treści art. 64 § 2 k.p.a. do usunięcia braków tego wniosku. Skutkowało to tym, że nie został precyzyjnie określony przedmiot sprawy objętej wnioskiem i w konsekwencji wady wniosku przedłożyły się na wady wydanej przez Burmistrza Gminy M. decyzji. Nadto - w ocenie organu administracyjnego - Burmistrz Gminy M. wydał przedmiotową decyzję bez przeprowadzenia postępowania - o czym świadczy to, iż wniosek o wydanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nosi datę 7.04.2000r., zaś przedmiotowa decyzja została wydana w dniu 10.04.2000r. Kolejnym argumentem przemawiającym za rażącym naruszeniem prawa przy wydaniu decyzji z dnia 10.04.2000r. - w ocenie organu- jest to, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie zawiera uzasadnienia oraz brak jest podania przyczyn odstąpienia od sporządzenia uzasadnienia, decyzja powołuje w swojej treści załączniki, z których żaden nie został podpisany przez osobę upoważnioną do wydania decyzji a zawierają one szczegółowe warunki zabudowy i zagospodarowania terenu - a więc stanowią one część rozstrzygnięcia. Dodatkowo załącznik graficzny do decyzji nie określa linii rozgraniczających teren inwestycji- zgodnie z wymogiem art. 42 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku. Wreszcie odnosząc się do ustaleń decyzji dokonanych w oparciu o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, Kolegium nie podzieliło wykładni dokonanej przez organ wydający przedmiotową decyzje bowiem plan zagospodarowania przestrzennego zawierał zakaz uzupełnień zabudowy w pasie przybrzeżnym o szerokości 100 m od jeziora i dotyczy to wszelkiej zabudowy, a więc także rozbudowy istniejących obiektów polegającej na zajęciu pod zabudowę większego terenu niż dotychczas zajmowany budynek, zaś wniosek inwestora nie precyzował na czym miałaby polegać rozbudowa ( w poziomie czy w pionie). Ostatnim argumentem przemawiającym - w ocenie organu administracyjnego - za nieważnością omawianej decyzji z dnia 10.04.2000r. było zawarte w jej treści pouczenie o prawie odwołania do organu nie istniejącego w dacie jej wydania. Odwołanie od powyższej decyzji z dnia [...]09.2003roku wniósł M.S., wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wskazał, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określał, że teren przedmiotowej działki nr "1" był przeznaczony na cele turystyki i rekreacji , zaś z planu wynikało , iż zabudowa letniskowa znajdująca się w pasie do 50 m od brzegu jeziora jest przewidziana do sukcesywnej likwidacji, w pasie 50 - 100 m od brzegu jeziora nie dopuszcza się zabudowy uzupełniającej. Odwołujący wskazał, że decyzją z dnia [...]02.2001r. otrzymał pozwolenie na budowę wydane przez Starostę M. i zostało ono wydane w pasie 50 - 100 m od brzegu jeziora oraz nie dotyczyło zabudowy uzupełniającej lecz w oparciu o nie został wybudowany nowy obiekt, którego lokalizacja nastąpiła w miejscu istniejącego poprzednio wolnostojącego drewnianego obiektu, który znajdował się w złym stanie technicznym i nie mogło być mowy o jego rozbudowie czy też modernizacji. Użycie w przedmiotowej decyzji z dnia 10.04.2000r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu słów "rozbudowa i modernizacja" było niewłaściwe i spowodowane zostało takim wskazaniem we wniosku o jej wydanie, który został podyktowany przez pracowników gminy. Odwołujący wskazał, iż nie zgadza się z dokonaną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. interpretacją zapisu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego o zakazie uzupełnień zabudowy w pasie przybrzeżnym o szerokości 100 m od jeziora. Jego zdaniem zakaz uzupełnień należy rozumieć w ten sposób, że nie można zwiększać liczby obiektów letniskowych w pasie przybrzeżnym a to nie dotyczy budowy nowych obiektów w miejsce istniejących. Nadto odwołujący podkreślił, że obiekty drewniane znajdujące się w złym stanie technicznym tj. wyeksploatowane musiałyby ulegać likwidacji i to zostało wskazane w miejscowym planie w pasie przybrzeżnym o szerokości 50m. Odwołujący nie negował tego, że przedmiotowa decyzja z dnia 10.04.2000r. posiada wiele rażących wad formalnych i prawnych, jednak nie każde naruszenie prawa może skutkować koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji. Odwołujący poinformował, że nowy obiekt letniskowy został zbudowany w oparciu o pozwolenie na budowę oraz został przyjęty do użytkowania. Rozpoznając odwołanie, decyzją z dnia [...]10.2003r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...]09.2003r. wydaną w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy M. z dnia 10.04.2000r. wydanej w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji obejmującej rozbudowę i modernizację domku letniskowego na przedmiotowej działce. W uzasadnieniu organ administracyjny podtrzymał swoją argumentację podaną w skarżonej decyzji. Dodatkowo ustosunkowując się do zarzutu złej interpretacji zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podał, że ten plan zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej nr [...] z 1994 roku obowiązujący w 2000roku tj. w dacie wydania decyzji z dnia 10.04.2000r. wprowadzał zakaz uzupełnień zabudowy w pasie przybrzeżnym o szerokości 100 m jezior: G., D., P., Ż., K. z uwzględnieniem warunku dodatkowego dla miejscowości K. tj. wykluczenia zabudowy z obszaru pomiędzy terenem 1 MR a jeziorem. Tak więc- w ocenie organu administracyjnego - określony w planie zakaz uzupełnień zabudowy w pasie przybrzeżnym o szerokości 100 m od jeziora dotyczy więc wszelkiej zabudowy istniejących obiektów polegającej na zajęciu pod zabudowę większego terenu niż dotychczas zajmowany budynek w odległości 100 m pasa przybrzeżnego. W świetle tego zapisu , rozbudowa istniejącego obiektu- tym bardziej, że z wniosku nie wynikało na czym miała ona polegać-nie była dopuszczalna, a więc planowana inwestycja naruszała przepisy ustalone w miejscowym prawie (art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym, t.j. Dz U. z 1998r. Nr 15, poz. 139), a w konsekwencji decyzja Burmistrza Gminy M. z dnia 10.04.2000r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, skutkującym jej nieważność w oparciu o przepis art. 46 a ust. 1 w/w ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku w jej brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji. Organ wskazał także i na to, iż postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji jest postępowaniem prowadzonym na wniosek zainteresowanej osoby a organ wydający decyzję jest związany treścią wniosku i nie ma uprawnień do jego zmiany. Organ wskazał, iż twierdzenie, że wniosek o wydanie przedmiotowych warunków zabudowy i zagospodarowania terenu został podyktowany przez pracowników gminy jest nieporozumieniem bowiem jest napisany własnoręcznie przez skarżącego i trudno przyjąć, że nie był on świadomy tego o co wnioskował. Tym bardziej, ze w odwołaniu wyraźnie wskazał na różnice terminów określających postawienie od podstaw nowego obiektu budowlanego a rozbudową czy modernizacją istniejącego. Nadto - w ocenie organu - argument skarżącego, że domek letniskowy został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przez Starostę M., nie może wpływać na ocenę organu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Skargę na powyższą decyzję z dnia [...]10.2003r. wniósł M.S. W uzasadnieniu podtrzymał swoją dotychczasową argumentację, a nadto dodatkowo wyjaśnił, iż przedmiotowe postępowanie związane jest z budową domku letniskowego nad jeziorem Ośrodka Wypoczynkowego G., na którą to budowę skarżący uzyskał pozwolenie na budowę wydane przez Starostę M. z dnia [...]02.2001r. a obiekt został już przyjęty przez Starostwo Powiatowe w M. do użytku w dniu [...]04.2003r. Poprzednio skarżący uzyskał od tego samego Urzędu Gminy w M. na podstawie swojego wniosku decyzję ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu na budowę domku letniskowego na tym samym co obecnie terenie i w czasie obowiązywania tego samego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w M. nr [...] z dnia [...] maja 1994r., ogłoszonego w Dz. Urz. Województwa G. Nr [...], poz. [...] z dnia [...] sierpnia 1994r. Decyzja ta została wydana na okres 12 miesięcy i skarżący do tego czasu nie uzyskał wymaganych dokumentów i pozwolenia na budowę. Z tych też względów chcąc nadal budować nowy domek letniskowy, złożył kolejny wniosek o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, który - za poleceniem urzędnika gminy określił jako wniosek o ustalenie warunków dla inwestycji polegającej na modernizacji i rozbudowie domku letniskowego. W odpowiedzi na skargę, organ administracyjny wniósł o oddalenie skargi stwierdzając, iż nie wnosi ona nic nowego do sprawy - organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Prawidłowo organ administracyjny przyjął, że decyzja Burmistrza Gminy M. z dnia 10.04.2000r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji obejmującej rozbudowę i modernizację domku letniskowego na działce nr "1" położonej na terenie Ośrodka Wypoczynkowego G. w obrębie wsi W., gmina M. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a mianowicie została wydana z naruszeniem przepisów gminnych jakimi są miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Organ administracyjny dokonał prawidłowej interpretacji zapisów ustalonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy M. zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w M. nr [...] z dnia [...] maja 1994roku stwierdzając, iż określony w planie zakaz uzupełnień zabudowy w pasie przybrzeżnym o szerokości 100 metrów od jeziora dotyczy wszelkiej zabudowy, również rozbudowy istniejących obiektów polegającej na zajęciu pod zabudowę większego terenu niż dotychczas zajmowany budynek w odległości 100 m pasa przybrzeżnego. Tak więc w świetle tego zapisu planu wydanie decyzji na podstawie wniosku, z treści którego nie wynikało na czym owa rozbudowa istniejącego domku letniskowego ma polegać, było rażącym naruszeniem prawa skutkującym nieważność decyzji w oparciu o przepis art. 46 a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. dz. U. nr 15, poz. 139, ze zm) . W tym miejscu należy powołać wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 .09.1999r. (III RN 35/97, OSNP 1998/4/107), w którym Sąd stwierdza: "Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu powinna wytyczać podstawowe kierunki ukształtowania projektowanej inwestycji budowlanej w sposób wiążący projektanta obiektu budowlanego, jak również organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę lub zatwierdzającą projekt budowlany". Dalej Sąd Najwyższy w uzasadnieniu tego wyroku wskazał, że decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu powinna ogólnie określać wymagania, które przesądzą z punktu widzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego o ukształtowaniu projektowanej inwestycji budowlanej w sposób wiążący projektanta i organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę a więc taka decyzja winna zawierać miedzy innymi wskazanie rodzaju inwestycji i jej odniesienie do warunków wynikających z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wynika z tego istotny fakt, że decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji nie może tak ogólnie potraktować tematu- jak miało to miejsce w omawianej sprawie. W wydanym w dniu 21.08.1997r. wyroku (II SA/Gd 1467/96, Lex nr 44152) Naczelny Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził: "Wnosząc o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, wnioskodawca ma obowiązek określić zamierzoną zabudowę (art. 41 ust. 2 pkt 2 i 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym)" . Niewątpliwym dla Sądu orzekającego jest to, że zarówno wniosek jak i omawiana decyzja nie wypełniały warunków wskazanych w przepisach art. 41 ust. 2 i 42 ust. 1 powołanej już ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym - co w konsekwencji "przeniosło się" na fakt wydania decyzji, która okazała się rażącym naruszeniem prawa. Z kolei załącznik graficzny do decyzji z dnia 10.4.2000r. stanowi jej integralną część- musi więc odpowiadać takim samym wymogom jak decyzja. Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. załącznik do decyzji powinien zawierać stosowną adnotację opatrzoną podpisem i pieczęcią oraz wskazującą datę i numer decyzji, której stanowić ma integralną część ( wyrok NSA w Warszawie z dnia 21.6.1999r., IV SA 1757/98, Lex nr 47867) . W omawianej sprawie załącznik graficzny do decyzji z 10.04.2000r. nie wskazuje daty decyzji jak również brak jest wskazania dokumentu źródłowego, z którego wynikać by mogło upoważnienie podpisanej w treści załącznika w imieniu Starosty ,osoby- zważywszy, iż decyzja została wydana przez Burmistrza Gminy M. Biorąc powyższe pod uwagę - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm) w zw. z art. art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) należało orzec jak w sentencji. /-/ M.Górecka /-/ B.Drzazga /-/ J.Szaniecka MarK