IV SA/Wa 1836/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, asesor WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant Piotr Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2006 r. sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na rzecz skarżącej Z. W. kwotę 360 /trzysta sześćdziesiąt/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prezydent Miasta R. decyzją z dnia [...] maja 2005r. znak: [...], działając na podstawie art. 104 Kpa, orzekł o nieuwzględnieniu żądania Z. i M. W., zawartego we wniosku z dnia 6 czerwca 2004r. w sprawie przywrócenia stanu wody na gruncie istniejącego w przeszłości bądź wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Z uzasadnienia decyzji wynika między innymi, że Prezydent Miasta R. dwukrotnie wydawał decyzje w przedmiotowej sprawie, które następnie były uchylane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. ostatnio decyzją z dnia [...]12.2005r. znak: [...], i przekazywane do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Przed wydaniem decyzji z dnia [...] maja 2005r. organ zlecił wykonanie niezależnej ekspertyzy przez F. w C., w zakresie ustalenia wpływu ukształtowania terenu dz. [...] położonej przy ul. [...], na stan wody opadowej na gruncie i jej wpływ na działki sąsiednie nr [...] i [...], położone przy ul. [...] w R. Opracowanie ekspertyzy oparto na informacjach pochodzących z akt sprawy, wizji lokalnej w dniu 3 1.03.2005r. oraz obowiązujących przepisach. Po analizie całości akt sprawy oraz ekspertyzy organ stwierdził, że podwyższenie terenu działki nr [...] przy ul. [...] nie jest jedyną znaczącą przyczyną powstania rozlewiska, a co za tym idzie podtapiania działki Z. i M. W. Nie jest to wpływ znaczący wobec wcześniej dokonanych działań związanych z zagospodarowaniem i zabudowaniem działek przy ul. [...]. Natomiast przedstawione w ekspertyzie propozycje rozwiązania problemu tworzenia się zastoiska wód na omawianym terenie, powinny być przedmiotem odrębnych działań inwestycyjnych. Ponadto organ podał, iż poszukiwał możliwości rozwiązania problemu odwodnienia tych terenów wraz z Miejską Spółką Wodną R. zajmującą się m.in. poprawą stosunków wodno-gruntowych. W związku z tym na zlecenie mieszkańców ul. [...] opracowana została dokumentacja techniczna, której celem było odwodnienie terenów przyległych. Projekt zakładał odprowadzenie wód powierzchniowych rowem otwartym w kierunku zachodnim od ul [...] do istniejącego zbiornika wodnego. Jednak właściciel stawu, do którego miały być skierowane wody deszczowe nie wyraził na to zgody. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli Z. i M. W., twierdząc, że decyzja nie jest oparta na ekspertyzie. W ekspertyzie wskazano bowiem na szereg uchybień ze strony urzędu począwszy od pozwolenia na budowę na działce nr [...] bez powiadomienia sąsiadów, poprzez zablokowanie naturalnego odpływu wód gruntowych oraz podwyższenia ul. [...] i działek przyległych do tej ulicy o 0,5m. Z rozdziału 4 i 5 ekspertyzy wynika, że skoro właściciel działki [...] zrównał swoją działkę przy ul. [...] o 0,5m, a z ich strony od 20 do 30cm, to różnica w wysokości terenu wynosi 20cm. ze spadkiem w kierunku działki odwołujących. Podwyższenie natomiast ich działki nr [...] i zrównanie jej do wysokości działki nr [...], spowodowałoby jedynie przesunięcie rozlewiska na inne działki, w tym na ich drugą działkę nr [...], na której stoi dom mieszkalny i groziłoby to podtopieniem budynku i pękaniem murów, na co zwrócono uwagę w ekspertyzie. Po rozpoznaniu niniejszego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R., działając na podstawie art.138 1 pkt 1 Kpa, decyzją z dnia [...] lipca 2005r. znak [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż zgodnie z art.29 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (Dz.U. Nr 115, poz. 1229 ze zm.), właściciel gruntu nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Stosownie do ust.2 cytowanego wyżej przepisu, na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany wody szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, może w drodze decyzji nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom (art.29 ust.3). Z powyższego wynika, że ingerencja organu administracji publicznej jest uzasadniona wyłącznie w przypadku ustalenia bez żadnej wątpliwości, że właściciel gruntu dokonał zmiany stanu wody i dokonana zmiana wpływa szkodliwie na grunty sąsiednie. W rozpoznawanej sprawie, na podstawie niezależnej ekspertyzy sporządzonej przez rzeczoznawcę F. w C. ustalono, że działka będąca własnością C. S. jest położona wyżej o ok.20-30 cm. w stosunku do zabudowanych działek sąsiednich nr [...],[...] i [...] oraz niezabudowanych, na których znajduje się rozlewisko. Wymieniona działka jest zabudowana budynkiem mieszkalnym, wolnostojącym, posiada powierzchnię biologicznie czynną około 50% jej terenu, pozostałe 50% zajmuje powierzchnia zabudowana oraz utwardzona kostką brukową. Wody opadowe z powierzchni dachowych i utwardzonych są zbierane przez studzienkę chłonną oraz tereny biologicznie czynne. Działka ta jest ogrodzona, przy czym od strony rozlewiska ogrodzenie posiada wysoki cokół betonowy zabezpieczający przed napływem wody. Działki nr [...] i [...] są własnością Z. i M. W., przy czym działka nr [...] z budynkiem mieszkalnym nie jest podtapiana, natomiast działka nr [...], na której usytuowany jest budynek gospodarczy oraz zieleń użytkowa i ozdobna w dniu wizji lokalnej była podtopiona. Obydwie działki posiadają naturalne spadki terenu w kierunku zachodnim, natomiast działka nr [...], w kierunku północnym, zachodnim i wschodnim. Z ekspertyzy tej wynika jednocześnie, że z uwagi na proporcje powierzchni podwyższonej działki do powierzchni całego rozlewiska, podniesienie się poziomu wód nie jest jednak znaczące. Powstanie okresowego rozlewiska, które obejmuje swoim zasięgiem również działkę nr [...], spowodowane zostało poprzednimi działaniami inwestycyjnymi, przerywającymi naturalny spływ wody w kierunku istniejącego zbiornika, począwszy od budowy ulicy [...], zabudowę działek na tym odcinku i podwyższania ich poziomu. Natomiast podwyższenie poziomu terenu działki nr [...] miało niewątpliwie niekorzystny wpływ na stan wody na gruncie działki nr [...], lecz nie było jedyną zasadniczą przyczyną i nie był to wpływ znaczący, wobec działań inwestycyjnych na tym terenie, takich jak: budowa murowanych ogrodzeń posesji, podwyższenie poziomu ulicy [...], zniszczenie przepustów odprowadzających wody opadowe pod ulicą [...], podwyższanie terenów budowlanych wzdłuż tej ulicy, budowa przepompowni ścieków na uprzednio podwyższonym terenie. Wymienione działania jako sprzeczne z art.29 ust. 1 ustawy Prawo wodne spowodowały istniejącą sytuację. Z powyższego stanu faktycznego wynika, że podwyższenie terenu działki nr [...] przy ul. [...] nie jest jedyną znaczącą przyczyną powstania rozlewiska, a tym samym podtapiania działki skarżących. Wobec powyższego Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło stanowisko organu I instancji wyrażone w zaskarżonej decyzji, wskazując jednocześnie, iż koncepcje działań mających na celu przywrócenie prawidłowych stosunków gruntowo-wodnych na tym terenie, zawarte w omawianej ekspertyzie, które by usunęły zagrożenie gromadzenia się wód opadowych, wykraczają poza przedmiot tego postępowania. Powinny one być przedmiotem odrębnych działań inwestycyjnych. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. została zaskarżona przez Z. i M. W. Skarżący między innymi podnoszą, iż we wniosku z dnia 6 czerwca 2004r. wskazali przyczyny, które doprowadziły do istniejącego stanu tj. zniszczenie przepustów wodnych odprowadzających wody opadowe pod ul [...], oraz podwyższenie działki nr [...], która była pierwszą i główna przyczyną zablokowania spływu wód w naturalnym jej kierunku. Jednocześnie wskazali, iż podwyższenie działki nr [...] spowodowało zatapianie mieszkańców ul. [...], do tego stopnia, że kilka razy wodę wypompowywała Straż Pożarna. Wobec nieuzyskania pomocy ze strony gminy mieszkańcy zaczęli podwyższać swoje działki, od strony rozlewiska utworzono zaś nasypy ziemi. Działanie to spowodowała przesunięcie wody w kierunku ul. [...], zatapiając działkę skarżących. Postanowieniem z dnia 10 listopada 2005r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę wniesioną przez M. W., wobec nieuzupełnienia w terminie jej braków formalnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, oraz podtrzymał stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje; Skarga jest zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja, jak również utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne(Dz U. Nr 115, poz. 1229 ze zm.), oraz art. 7, 77 i 107 Kpa. Wskazać należy, iż zgodnie z artykułem 29 ustawy z dnia z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: 1) zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich; 2) odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. Na właścicielu gruntu ciąży ponadto obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Jeżeli zaś spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Z brzmienia niniejszego przepisu wynika zatem, ogólny zakaz dokonywania przez właściciela działki, jakichkolwiek zmian stanu wody na gruncie oraz kierunku jej spływu, ze szkodą dla gruntów sąsiednich, oraz obowiązek prawny usunięcia wszelkich przeszkód oraz zmian powstałych na jego działce, jeżeli szkodliwie wpływają one na grunty sąsiednie. Tymczasem po rozpoznaniu wniosku skarżącej Z. W. i M. W., w którym to osoby te wskazując, iż na terenie należącej do nich działki tworzy się okresowe rozlewisko, żądały przywrócenia stanu wody na gruncie istniejącego w przeszłości, bądź wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, orzekające w niniejszej sprawie organy powołując się na sporządzoną dla celów niniejszego postępowania administracyjnego ekspertyzę wykonaną, przez F. w C., uznały powyższy wniosek za niezasadny. W uzasadnieniu decyzji wskazano zaś, iż powstanie okresowego rozlewiska, które obejmuje swoim zasięgiem również działkę nr [...] będącą własnością skarżącej, spowodowane zostało poprzednimi działaniami inwestycyjnymi, przerywającymi naturalny spływ wody w kierunku istniejącego zbiornika takimi jak: budowa murowanych ogrodzeń posesji, podwyższenie poziomu ulicy Inspektowej, zniszczenie przepustów odprowadzających wody opadowe pod w/w ulicą, podwyższanie terenów budowlanych wzdłuż tej ulicy, budowa przepompowni ścieków na uprzednio podwyższonym terenie. Natomiast podwyższenie poziomu terenu działki nr [...] miało niewątpliwie niekorzystny wpływ na stan wody na gruncie działki nr [...], lecz nie było jedyną zasadniczą przyczyną i nie był to wpływ znaczący, wobec działań inwestycyjnych na tym terenie. Jednocześnie organ uznał, iż wymienione działania jako sprzeczne z art.29 ust. 1 ustawy Prawo wodne spowodowały istniejącą sytuację. Niemniej jednak wskazał, iż w jego ocenie koncepcje działań mających na celu przywrócenie prawidłowych stosunków gruntowo-wodnych na tym terenie, zawarte w ekspertyzie, które by usunęły zagrożenie gromadzenia się wód opadowych, wykraczają poza przedmiot tego postępowania i powinny one być przedmiotem odrębnych działań inwestycyjnych. Sąd nie podzielił stanowiska organu. Przede wszystkim należy podnieść, iż w świetle art. 29 prawa wodnego, właściciel gruntu, nie może dokonywać jakichkolwiek zmian , które w wyniku zmiany stanu wody na gruncie, powodują szkodę na gruncie sąsiednim. A zatem organ dokonując oceny skutków jakie wywołane zostały w konsekwencji poczynionych przez właściciela zmian na gruncie, winien przede wszystkim zbadać czy przyczyniły się one do powstania szkody na gruncie sąsiednim. W niniejszej sprawie bez wątpienia zmiana stanu wód uwidaczniająca się w postaci okresowego rozlewiska obejmującego swym zasięgiem między innymi teren działki nr [...] należącej do skarżącej, nastąpiła jak wynika z przedłożonej ekspertyzy, protokołu oględzin, protokołów przesłuchań świadków, na skutek działań inwestycyjnych przeprowadzonych na sąsiednim terenie, począwszy od budowy ulicy Inspektowej, zabudowę działek na tym odcinku i podwyższania ich poziomu oraz podwyższenia działki nr [...]. Skoro więc, jak wskazał zresztą organ odwoławczy, w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia przez właścicieli działek sąsiednich przepisów prawa materialnego (art. 29 prawa wodnego) organ administracji publicznej zobowiązany był przeprowadzić stosowne postępowanie dowodowe, celem określenia naruszeń dokonanych przez poszczególnych właścicieli działek (nie tylko działki nr [...]) i adekwatnie do poczynionych przez nich zmian na gruncie podjąć decyzję o ewentualnym zobowiązaniu ich do przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, zgodnie z art. 29 ust. 3 prawa wodnego. Należy bowiem mieć na uwadze, iż zgodnie z zasadą praworządności określoną w art. 7 Konstytucji organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Nie mogą one zatem w ocenie Sądu tolerować niezgodnych z prawem zachowań, w sytuacji gdy, w konsekwencji ich dokonań, tak jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, dochodzi do powstawania rozlewiska, zagrażającemu mieniu ludzi. Przepis art. 29 ust. 3 prawa wodnego daje bowiem właściwym organom administracji publicznej możliwość, władczej ingerencji w sferę prawa własności. W przypadku wykazania, więc tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, iż w wyniku działań dokonanych przez właściciela gruntu doszło do naruszenia stanu wód ze szkodą dla gruntów sąsiednich, organ winien z tego prawa skorzystać. Przy czym kwestię czy naruszenie stanu wód było istotne, czy też nie należy rozpoznawać jedynie w odniesieniu do skutków jakie w konsekwencji zaistniały, czyli szkody powstałej na gruncie sąsiednim. Niewłaściwym jest zatem stanowisko organu, wskazujące na niezasadność wniosku skarżącej wobec stwierdzenia, iż przyczyną powstania rozlewiska na jej gruncie jest złożona i winna być załatwiona w drodze przeprowadzenia działań inwestycyjnych. Prowadzi ono bowiem w konsekwencji do nieuzasadnionego utrzymywania w rzeczywistości niezgodnych z prawem zachowań, w tym podniesienia poziomu działki nr [...], co doprowadziło do przesunięcia rozlewiska również na teren działki skarżącej. Bez znaczenia w sprawie jest ustalenie, iż powstanie przedmiotowego rozlewiska nie jest skutkiem odpływu wód z działki nr [...]. Jak wynika z ekspertyzy samo podniesienie tej działki, która również wcześniej była zalewana, spowodowało, iż gromadząca się tam woda został przeniesiona na działki sąsiednie. Stanowi to zaś zmianę stosunków wodnych ze szkodą dla gruntów sąsiednich w rozumieniu art. 29 prawa wodnego. Ponadto należy wskazać, iż jak wynika z akt sprawy postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek Z. i M. W. z dnia 6 czerwca 2004r, w którym, żądali oni przywrócenia stanu wody na gruncie istniejącego w przeszłości, bądź wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, wskazując na okoliczności, które w ich ocenie przyczyniły się do powstawania na terenie należących do nich działki okresowego rozlewiska, tj. budowa murowanych ogrodzeń posesji, podwyższenie poziomu ulicy [...], zniszczenie przepustów odprowadzających wody opadowe pod ulicą [...], podwyższanie terenów budowlanych wzdłuż tej ulicy, budowa przepompowni ścieków na uprzednio podwyższonym terenie. W trakcie toczącego się postępowania jako jedną z przyczyn zalewania ich działki wskazali oni również podwyższenie terenu dokonane na działce sąsiedniej nr [...] Tymczasem, organy rozpoznające niniejszą sprawę ograniczyły się jedynie do zbadania kwestii wpływu ukształtowania terenu dz. [...] położonej przy ul. [...], na stan wody opadowej na gruncie i jej wpływ na działki sąsiednie nr [...] i [...] stanowiące własność skarżącej, położone przy ul. [...] w R., i pomimo potwierdzenia okoliczności podnoszonych przez skarżącą, iż przyczyna zalewania jej gruntów jest złożona, bowiem ma na nią wpływ, jak wskazano w ekspertyzie wiele czynników, organ w ogóle nie odniósł się do powyższych kwestii. Nieodniesienie się przez organy orzekające w niniejszej sprawie do wszystkich argumentów podniesionych we wniosku stron, prowadzi do konkluzji, iż organy prowadząc postępowanie administracyjne uchybiły obowiązkowi wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy. Tym samym wydane przez nie orzeczenia naruszają jedną z podstawowych zasad kodeksu postępowania administracyjnego, jaką jest zasada prawdy obiektywnej, określona w art. 7 Kpa, oraz art. 77 Kpa, który zobowiązuje organy do wyczerpującego zebrania i rozpoznania materiału dowodowego w sprawie. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit a i lit c oraz art. 135 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo i postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm) orzekł jak w sentencji. O zwrocie skarżącej kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 cytowanej wyżej ustawy. Rozpoznając sprawę ponownie organ winien zbadać, czy i jaki wpływ na powstawanie rozlewiska, mają poszczególne wykazane w ekspertyzie i wniosku skarżących działania inwestycyjne poczynione przez właścicieli działek sąsiadujących z terenem na którym tworzy się rozlewisko, a następnie w oparciu o tak zebrany materiał dowodowy (w sytuacji uznania, iż dokonano ich niezgodnie z art. 29 ust. 1 i 2 prawa wodnego), podjąć stosowną decyzję zobowiązującą właścicieli gruntów do dokonania określonych prawem czynności (art. 29 ust. 3 prawa wodnego).