II SA/Kr 1545/02

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 20 marca 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie WSA Barbara Pasternak AWSA Wojciech Jakimowicz (spr) Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2006 r. sprawy ze skargi W.F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2002r., Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego W.F. kwotę 10 zł (dziesięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] maja 2002r., sygn.: [....] po rozpoznaniu odwołania W.F. od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia [...] października 2001r., nr [...] orzekającej o ustaleniu, na wniosek K.Z., warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pod nazwą: budowa przydomowej oczyszczalni ścieków typu Sotralentz o przepustowości 0,6 m3/dobę dla zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej w R., działka nr "1", działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzyło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że po wydaniu decyzji organu pierwszej instancji i po doręczeniu jej ustalonym w toku postępowania stronom, odwołanie od niej złożył W.F. podnosząc, iż przydomowa oczyszczalnia ścieków oraz szambo, jakie zostało wybudowane przez sąsiadów odprowadza wodę na działkę nr "2", która jest jego własnością, podobnie jak działka nr "3". W.F. zaznaczył, iż jako sąsiad inwestorów nie został powiadomiony o wszczęciu postępowania, ani też nie została mu doręczona decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i stąd też wnosił o unieważnienie decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że zgodnie z przepisem art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Podkreślono, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podnosi się, że stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być właściciele i użytkownicy wieczyści sąsiednich działek (uchwała 5 sędziów NSA z dnia 4 grudnia 1995 r., VI SA 20/95 publ: ONSA z 1996r., nr 2, póz. 54, uchwała 5 sędziów NSA z dnia 25 września 1995 r., VISA13/95publ.:ONSAz1995r., nr 4 poz. 154). W celu ustalenia osób będących właścicielami lub użytkownikami działek sąsiednich z działką, która ma być zainwestowana projektowaną inwestycją, organ administracji zobowiązany był oprzeć się na danych zawartych w ewidencji gruntów. Zgodnie bowiem z art. 21 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo Geodezyjne i Kartograficzne (Dz.U. z 1989 r., nr 30, poz. 163 z późn. zm.) podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczenie nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej i gospodarki nieruchomościami stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Kolegium podniosło, że z akt sprawy wynika, że ani bezpośrednio teren projektowanej inwestycji ani też którakolwiek z działek sąsiednich nie są własnością piszącego odwołanie, ani też nie są w jego użytkowaniu wieczystym. Teren inwestycji tj. działka nr "1" w R. jest bowiem własnością K.Z., natomiast nieruchomości sąsiednie są własnością: działka nr "4" – L. i R. B., działka nr "5" – K. i T. M., działka nr "6" –K.B., H.S. i M.F., działka nr "7" – U. i J.J., działka nr "8" – A.W., działka nr "9" – G.J., działka nr "10" – A. i D.L., działka nr "11" - Gminy W. (jak wynika z załącznika graficznego oraz danych z uproszczonego z rejestru gruntów). Natomiast działka nr "3" jest istotnie własnością W.F., zaś działka nr "2" obecnie nosi oznaczenie "12" (według wykazu zmian gruntowych z dnia 31 stycznia 2002r.) i jako jej właściciele wpisani są po połowie: A.F. i S.F. Z mapy sytuacyjno - wysokościowej wynika natomiast, iż ani działka "3", ani też działka nr "12" nie sąsiaduje bezpośrednio z terenem inwestycji, czyli działką nr "1", co skutkuje tym, że właściciele tych nieruchomości nie mogą być uznani za stronę postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki nr "1". Kolegium zasygnalizowało, że stroną postępowania może być tylko ten, kto posiada interes do występowania w sprawie. Treścią pojęcia interesu prawnego jest w ocenie Kolegium publiczne prawo podmiotowe rozumiane jako przyznanie przez przepis prawa konkretnej korzyści, które można realizować w postępowaniu administracyjnym, jako że orzeka się o nich przez wydanie decyzji administracyjnej. Status strony wynikać musi zatem z przepisów prawa materialnego ustanawiających prawa lub obowiązki. W sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu stroną postępowania jest tylko właściciel lub użytkownik wieczysty działki wskazanej do zainwestowania i działek sąsiednich. W związku z tym Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż W.F. nie jest stroną postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji opisanej na wstępie. Oznacza to, że postępowanie odwoławcze jest postępowaniem bezprzedmiotowym. Kolegium przytoczyło pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w uchwale 7 sędziów z dnia 5 czerwca 1999r. (sygn. akt OPS 16/98, publ.: ONSA z 1999 r., nr 4, poz. 119 ), zgodnie z którym stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2002r., sygn.: [...] złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie W.F. podnosząc, iż ma on interes prawny w przedmiotowej sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Skarżący podał, że jest spadkobiercą właścicieli działki nr "12" (dawniej nr "2") oraz wskazał szereg uchybień w decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W będącej przedmiotem rozpoznania przez Sąd sprawie ze skargi W.F. oznacza to, że pomimo iż argumentacja podnoszona przez pełnomocnika skarżącego dotycząca określania katalogu stron w postępowaniu prowadzonym w sprawie pozwoleń wodnoprawnych nie może stanowić podstawy do ustaleń w indywidualnej sprawie administracyjnej w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i nie dotyczy istoty zaskarżonej decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a wiąże się z zupełnie inną rodzajowo sprawą administracyjną, sąd był zobligowany dokonać kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2002r., sygn.: [...] ma charakter decyzji procesowej i została wydana w wyniku przyjęcia przez organ odwoławczy, że W.F. nie ma statusu strony postępowania administracyjnego dotyczącego ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pod nazwą: budowa przydomowej oczyszczalni ścieków typu Sotralentz o przepustowości 0,6 m3/dobę dla zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej w R., działka nr "1". W uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium wyraziło pogląd, że teren inwestycji, tj. działka nr "1" położona w R. nie sąsiaduje z nieruchomościami stanowiącymi własność W.F., tj. z działkami: nr "12" i nr "3" położonymi w K.M. Z akt sprawy nie wynika jednak niespornie, że teren przedmiotowej inwestycji obejmuje wyłącznie działkę nr "1" położoną w R. Z wniosku inwestora z dnia 23 października 2001r. wynika, że przedmiotem inwestycji jest budowa przydomowej oczyszczalni ścieków Sotralentz z odprowadzeniem do "cieku bez nazwy", co w kontekście znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji w postaci map sytuacyjno-wysokościowych wskazuje, że inwestycja ta nie może obejmować wyłącznie terenu działki nr "1" położonej w R., na której nie znajduje się żaden ciek wodny. W tym stanie rzeczy, a także wobec szeregu innych braków formalnych wniosku z dnia 23 października 2001 r. na organie administracji ciążył obowiązek wezwania inwestora o sprecyzowanie wniosku i usunięcie braków tego wniosku tak, by odpowiadał on wymogom art. 41 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Wniosek nie odpowiadający ustawowym wymogom z art. 41 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym nie może stanowić podstawy ustaleń organów administracji w toku postępowania administracyjnego, w tym również w zakresie ustalenia katalogu stron tego postępowania. W sytuacji, gdy wnioskodawca określa inwestycję w sposób wskazujący, że granice terenu, na którym planowana jest jej realizacja wychodzą poza zakres jednej - oznaczonej we wniosku - nieruchomości, nie istnieją podstawy do przyjęcia, że teren, którego wniosek dotyczy mieści się w granicach tylko tej jednej wskazanej przez wnioskodawcę nieruchomości. Brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego we wskazanym wyżej kierunku wskazuje, że zaskarżone rozstrzygnięcie o charakterze procesowym zostało wydane przedwcześnie. Dopiero precyzyjne ustalenie treści wniosku inwestora w przedmiotowej sprawie, w tym w zakresie granic terenu objętego wnioskiem, da podstawę do ustalenia katalogu stron postępowania w tej sprawie, a w konsekwencji do oceny dopuszczalności skutecznego złożenia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji przez W.F. Podkreślenia wymaga okoliczność, że obowiązkiem organu administracji publicznej rozstrzygającego indywidualną sprawę administracyjną jest zweryfikowanie z urzędu wszystkich elementów tej sprawy, tj. dokonanie ustaleń prawnych i podjęcie na ich podstawie rozstrzygnięcia na gruncie konkretnego stanu faktycznego. W tym zakresie mieści się również zweryfikowanie interesu prawnego poszczególnych osób i jego związku z konkretnym postępowaniem administracyjnym. Indywidualny charakter spraw administracyjnych wymaga każdorazowego zbadania, komu w postępowaniu obejmującym określoną sprawę administracyjną służy status strony. Należy to uczynić tym bardziej wtedy, gdy zgłaszane jest żądanie uznania za stronę postępowania. W przypadku stwierdzenia, że osoby składające odwołanie od decyzji administracyjnej nie mają przymiotu strony, konieczne jest rozstrzygnięcie kwestii, czy okoliczność powyższa stanowi przesłankę do umorzenia postępowania odwoławczego, czy przesłankę stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Rozbieżne w tym zakresie stanowisko orzecznictwa było przedmiotem analizy przez skład 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który w uchwale z dnia 5 lipca 1999r. (publ. ONSA z 1999 r., nr 4, poz. 119) wyraził pogląd, iż stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Mając na uwadze istotę jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest sprawa administracyjna, należy stwierdzić, iż do bezprzedmiotowości tego postępowania dochodzi w sytuacji, gdy przestaje istnieć sprawa administracyjna objęta tym postępowaniem. Nie ulega wątpliwości, że skutkiem złożenia odwołania od decyzji administracyjnej nie jest powstanie nowej sprawy administracyjnej, lecz uruchomienie kompetencji organu odwoławczego do ponownego rozpatrzenia sprawy, w której zapadła nieostateczna decyzja organu pierwszej instancji. Nie można przyjąć, że złożenie odwołania przez osobę nie będącą stroną postępowania powoduje przeniesienie sprawy administracyjnej do drugiej instancji, a następnie skutkuje stwierdzeniem braku tej sprawy i w konsekwencji umorzeniem postępowania odwoławczego. Złożenie odwołania przez osobę nie mająca przymiotu strony postępowania nie może zatem prowadzić do bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego. W doktrynie zasadnie przyjmuje się że orzeczenie stwierdzające brak materialno-prawnej legitymacji podmiotu wnoszącego odwołanie powinno przybierać formę postanowienia o niedopuszczalności odwołania wydanego na podstawie art. 134 k.p.a. (zob.: H. Knysiak-Molczyk: Problematyka wstępnego postępowania odwoławczego, Glosa z 2000 r., nr 12, s. 9-12). Dodatkowej argumentacji przemawiającej za zasadnością podejmowania rozstrzygnięcia w formie postanowienia o niedopuszczalności odwołania w przypadku złożenia odwołania przez osobę nie mająca przymiotu strony postępowania dostarcza analiza sytuacji, gdy odwołanie od decyzji administracyjnej składa wiele podmiotów, w tym również takie podmioty, które nie mają przymiotu strony postępowania. Prezentowane wyżej uwagi prowadzą do wniosku, że nie można przyjąć, że istnieje tyle spraw administracyjnych przed organem odwoławczym, ile złożono odwołań od decyzji organu pierwszej instancji. Jeżeli zatem na skutek odwołania złożonego przez stronę postępowania administracyjnego sprawa administracyjna zostaje przekazana do rozpoznania organowi odwoławczemu, nie można przyjąć bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego i w związku z tym nie ma podstaw do jego umorzenia nawet wtedy, gdy pozostałe osoby składające odwołania od decyzji nie mają przymiotu strony. Przyjęcie dopuszczalności umorzenia postępowania odwoławczego w takiej sytuacji uniemożliwiałoby podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy pomimo złożenia odwołania przez stronę postępowania, co z punktu widzenia istoty i zasad procedury administracyjnej jest nie do zaakceptowania. W sytuacji, gdy odwołanie składają zarówno osoby mające status strony postępowania administracyjnego, jak i osoby nie mające takiego statusu nie istnieją podstawy do umorzenia postępowania odwoławczego z tego powodu, że niektóre z odwołań nie pochodzą od stron postępowania. W takiej sytuacji konieczne jest również stwierdzenie niedopuszczalności odwołań złożonych przez osoby nie mające przymiotu strony. W tym stanie rzeczy - mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270), należało uchylić zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 6 maja 2002r., sygn.: Kol. Odw. 917/02/A/1666/D. Art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie znajduje zastosowania, gdyż rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności decyzji nie rozstrzygającej sprawy co do istoty jest zbędne. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270).