II GSK 188/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) Sędziowie NSA Jan Bała Anna Robotowska Protokolant Magdalena Rosik po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2006 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 21 marca 2006 r. sygn. akt II SA/Lu 131/06 w sprawie ze skargi M. T. na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w E. z dnia 2 grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę M. T. na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w E. z dnia 2 grudnia 2005 r. w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Wyrok został wydany w następującym stanie sprawy. Ojciec skarżącej - H. T. - złożył wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do posiadanych gruntów rolnych, a następnie gospodarstwo rolne w formie darowizny przekazał swoim dzieciom: S. T. i skarżącej M. T. (akt notarialny z dnia 29 czerwca 2005 r.). W dniu 7 lipca 2005 r. M. T. wniosła o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych za rok 2005 z tytułu przeniesienia gospodarstwa rolnego na rzecz innego producenta rolnego. Organy administracyjne orzekające w sprawie, powołując się na art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz. U. z 2004 r., Nr 6, poz. 40 ze zm.), nie znalazły podstaw do uwzględnienia wniosku. Wskazały, iż w rozpoznawanej sprawie nie nastąpiło przekazanie gospodarstwa rolnego w rozumieniu art. 55 3 k.c. oraz przepisów rozporządzania Rady (WE) Nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zgodził się z organem odwoławczym, iż zarówno ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych, jak i prawo unijne, ustanawia zasadę jedności przekazywanego gospodarstwa rolnego, tzn. jego niepodzielności. Skoro zatem w sprawie nie doszło do przekazania całości gospodarstwa rolnego H. T. na rzecz jego córki, to wyłączone zostało zastosowanie art. 4 ust. 1 ostatnio powołanej ustawy. W konsekwencji należało uznać, że stronie nie przysługują dopłaty bezpośrednie do przejętych gruntów rolnych. Sąd nie uznał zasadności podniesionych w skardze zarzutów dotyczących naruszenia w toku postępowania administracyjnego przepisów art. 9, art. 10 i art. 138 § 2 k.p.a. poprzez nieinformowanie skarżącej o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy w taki sposób, aby nie poniosła ona szkody z powodu nieznajomości prawa. Wskazał, iż w odwołaniu skarżąca przyznała, że poinformowano ją oraz rodziców o tym, że uzyskanie dopłat zależy od przekazania gospodarstwa rolnego w całości. W skardze kasacyjnej z dnia 17 czerwca 2006 r. skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi strona zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., w związku z art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a. przez błędną ich wykładnię przejawiającą się uznaniem, że w sprawie nie istniały przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji, podczas gdy podniesione już w odwołaniu przez stronę skarżącą zarzuty wskazywały na naruszenie przez organ administracyjny pierwszej instancji fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego, w tym zasady nakazującej wyczerpujące informowanie stron o okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na ich prawa i obowiązki w taki sposób, by strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa oraz zasady zapewnienia uczestnictwa stronie w postępowaniu; 2) art. 106 § 3 p.p.s.a., które polegało nieuwzględnieniem wniosku pełnomocnika skarżącej o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów akt sprawy o nr [...] Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. dotyczących przyznania ojcu skarżącej - H. T. - renty strukturalnej, w celu wyjaśnienia czy organ administracji publicznej w tym postępowaniu uczynił zadość obowiązkowi wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na ich prawa i obowiązki związane z uzyskaniem płatności na będące w jej posiadaniu grunty rolne w taki sposób, by strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa; 3) art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 193 Konstytucji RP, w związku z zaniechaniem przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego, dotyczącego zgodności § 6 ust. 1 pkt 2 b) lub c) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 114, poz. 1191 ze zm.) z art. 4 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych w zakresie, w jakim przekazanie gospodarstwa rolnego w celu uzyskania renty strukturalnej na powiększenie kilku gospodarstw rolnych uniemożliwia uzyskanie przez ich posiadaczy prawa do płatności bezpośrednich i obydwu wymienionych przepisów z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, iż wbrew ustaleniom przyjętym przez Sąd w zaskarżonym wyroku organ I instancji nie poinformował jej, że przekazania gospodarstwa rolnego przez jej ojca na powiększenie dwóch gospodarstw rolnych, uniemożliwi przyznanie płatności do gruntów skarżącej bądź jej brata. Gdyby tak rzeczywiście było, ojciec skarżącej mógłby cofnąć swoje oświadczenie o przekazaniu gospodarstwa lub uchylić się od jego skutków w związku ze złożonym wnioskiem o przyznanie renty strukturalnej. Rozpoznawana sprawa - zdaniem strony - jest bezpośrednio powiązana z postępowaniem administracyjnym w przedmiocie przyznania ojcu skarżącej rety strukturalnej, co uzasadniało przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów akt sprawy o nr [...]. Wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych skarżąca złożyła po przekazaniu na nią części gospodarstwa rolnego przez jej ojca, który uczynił to w celu spełnienia warunków do otrzymania pomocy w formie renty strukturalnej. Sąd dokonał nadinterpretacji zdania z odwołania skarżącej o udzieleniu jej i jej rodzicom informacji w zakresie uzyskania dopłat. W rzeczywistości w odwołaniu skarżąca podniosła, iż informację o konieczności przekazania gospodarstwa w całości otrzymała od organu, który nie jest zaś właściwy w sprawach dopłat bezpośrednich, lecz w sprawie przyznania renty strukturalnej, co wskazuje na błędne ustalenie przez Sąd okoliczności faktycznych sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie przypomnieć należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą środek zaskarżenia. Kwestionując orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego strona skarżąca obowiązana jest wskazać w skardze kasacyjnej przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały naruszone przez Sąd I instancji. Podstawy skargi kasacyjnej, określone w art. 174 p.p.s.a., dotyczyć mogą zarówno tych przepisów, które Sąd wskazał jako przepisy, które miały zastosowanie w toku rozpoznania sprawy, jak też tych przepisów, które powinny być stosowane w toku rozpoznania sprawy, choć nie zostały przez Sąd wskazane. Naruszenie przepisów postępowania może odnosić się zarówno do przepisów regulujących postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jak i do przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej (zob.: wyrok siedmiu sędziów NSA z dnia 16 stycznia 2006 r., I OPS 4/05, ONSAiWSA 2006/2/39). Skarga kasacyjna wniesiona w imieniu M. T. ogranicza się do zarzutów procesowych. Analiza tych zarzutów i ich uzasadnienia wskazuje przede wszystkim na niewłaściwe rozumienie przez stronę przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., wskazanego jako jedna z podstaw kasacyjnych, co przekłada się następnie na bezzasadność pozostałych zarzutów skargi. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Orzekanie w granicach danej sprawy powoduje, iż wojewódzki sąd administracyjny nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę, a której zakres wyznacza treść zaskarżonego aktu administracyjnego. Granice sprawy administracyjnej, w jej rozumieniu materialnoprawnym, wyznaczają bowiem: tożsamość podmiotu, przedmiotu stosunku materialnoprawnego oraz podstawy prawnej i faktycznej (por. uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 27 czerwca 2000 r., FPS 12/99, ONSA 2001/1/7). Przekazanie skarżącej i jej bratu własności użytków rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego H. T. miało związek z jego wcześniejszym wystąpieniem o przyznanie renty strukturalnej na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 114, poz. 1191 ze zm.). Warunkiem ubiegania się o rentę było bowiem m.in. przekazanie gospodarstwa rolnego i zaprzestanie prowadzenia działalności rolniczej (§ 4 pkt 4 i 5 rozporządzenia). Należy jednak zauważyć, że postępowania prowadzone na podstawie dwóch różnych norm prawa administracyjnego, w stosunku do różnych podmiotów, nie są postępowaniami prowadzonymi w granicach jednej, tej samej sprawy. Tym samym, rozpoznając sprawę w przedmiocie legalności decyzji dotyczącej odmowy przyznania skarżącej płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, sąd administracyjny nie mógł oceniać legalności decyzji wydanej w postępowaniu prowadzonym w stosunku do ojca skarżącej w przedmiocie udzielenia renty strukturalnej - jako opartej na innej normie prawa materialnego i adresowanej do innego podmiotu. W pierwszym postępowaniu rozstrzygnięcie zapadło na podstawie ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r., Nr 6, poz. 40 ze zm.) i stanowiło następnie przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Lublinie. W odrębnej sprawie - prowadzonej w stosunku do ojca skarżącej - zapadła decyzja o przyznaniu renty strukturalnej na podstawie przepisów ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. Tym samym zarzut naruszenia art.134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 193, art. 2 i art. 32 ust.1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w związku z zaniechaniem przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego co do zgodności § 6 ust. 1 pkt 2 lit. b) lub c) powołanego powyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych, jest nieuzasadniony. W rozpoznawanej sprawie organy administracyjne nie stosowały przepisów powołanego rozporządzenia, tj. nie stanowiło ono podstawy prawnej podjętego przez nie rozstrzygnięcia. W konsekwencji Sąd I instancji - dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, wydanej na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy z 18 grudnia 2003 r., nie mógł, jak chciała tego strona, rozstrzygać o prawidłowości stosowania, czy wykładni przepisów tegoż rozporządzenia. Należy zauważyć, iż formułując analizowany zarzut strona w istocie domagała się, by sąd administracyjny rozpoznał sprawę w szerszym zakresie niż pozwala mu na to art. 134 § 1 p.p.s.a. Takie żądanie strony należy uznać za nieuzasadnione. Sąd nie ma podstaw do tego, aby - czy to na wniosek strony, czy to z urzędu - zawiesić postępowanie sądowoadministracyjne i wszcząć procedurę badania zgodności z ustawą, która jest przedmiotem jego rozważań (z uwagi na to, że na jej podstawie wydano kwestionowany akt administracyjny), przepisów wszystkich potencjalnie powiązanych z tą ustawą aktów. Sąd administracyjny tylko po powzięciu zasadniczych wątpliwości, co do zgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane orzeczenie, może uznać za zasadne przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego. Zagadnienie prejudycjalne musi zatem pozostawać w bezpośrednim związku z rozpoznawaną sprawą, a od udzielania odpowiedzi przez Trybunał zależeć musi rozstrzygnięcie tej sprawy. W sprawie zawisłej przed Naczelnym Sądem Administracyjnym takiego związku Sąd się nie dopatrzył. Wynikająca z art.134 § 1 p.p.s.a. zasada orzekania w granicach sprawy nie pozwala Sądowi I instancji na odnoszenie się w motywach wyroku do aktów prawnych, które nie miały znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu. Z podobnych względów nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a., uzasadniony niedopuszczeniem przez Sąd dowodu uzupełniającego z akt sprawy Biura Powiatowego ARiMR dotyczącej przyznania H. T. renty strukturalnej. Dowód ten miał wykazać brak wyczerpującej informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy dotyczącej przyznania renty strukturalnej, które miały znaczenie dla praw i obowiązków skarżącej w postępowaniu dotyczącym przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Skarżąca zarzuciła organom, iż w postępowaniu dotyczącym przyznania renty strukturalnej nie została poinformowana, iż w razie przekazania gospodarstwa na rzecz dwóch osób, nabywcom nie będzie przysługiwało prawo do przyznania płatności bezpośrednich do przejętych na mocy umowy darowizny zawartej w formie aktu notarialnego gruntów rolnych. Odnosząc się do powyższego zarzutu należy stwierdzić, iż przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. pozwala Sądowi na przeprowadzenie na wniosek strony dowodów uzupełniających z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśniania istotnych wątpliwości w sprawie. Oddalenie wniosku strony w tym przedmiocie jest więc zasadne zawsze wtedy, gdy okoliczności, których ustalenia strona żąda, są nieprzydatne dla postępowania sądowoadministracyjnego. Postawić zatem należy pytanie, czy zarzut dotyczący uchybień proceduralnych w postępowaniu prowadzonym na wniosek H. T. na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, może być skutecznie podnoszony w postępowaniu sądowoadministracyjnym wszczętym skargą M. T. na decyzję odmawiającą przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Odpowiedź na tak postawione pytanie nie może być twierdząca. Zgodnie z art. 9 k.p.a, organy administracji publicznej zobowiązane są do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Zobowiązane są również zapewnić stronom czynny udział w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). Powyższa regulacja wskazuje, iż obowiązek udzielenia stronie informacji należy wprawdzie rozumieć możliwie szeroko, ale zawsze w zakresie prowadzonego przez organ postępowania. Informacja udzielana stronie w granicach przedmiotu postępowania powinna być zatem należyta i wyczerpująca, jednakże należy odróżnić ją od doradztwa prawnego w sprawie, a tym bardziej od doradztwa w odrębnej sprawie, potencjalnie z nią związanej. Nie można uznać, że ewentualne nieprawidłowości w procedowaniu przed organami administracyjnymi w postępowaniu dotyczącym praw ojca skarżącej rzutują na ocenę prawidłowości postępowania, a w konsekwencji legalności decyzji w przedmiotowej sprawie. Celem art. 9 k.p.a. nie jest zapewnienie stronie wszechstronnego doradztwa prawnego w zakresie przekraczającym granice postępowania prowadzonego w danej sprawie. Organy administracyjne nie mogą zastąpić profesjonalnego pełnomocnika - doradcy strony, kompleksowo informującego stronę o wszelkich aspektach podjętych przez nią czynności procesowych. Konkludując, obowiązek organu administracji, o którym mowa w art. 9 k.p.a., do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będącym przedmiotem postępowania administracyjnego, nie obejmuje tych praw i obowiązków, które podlegają ustaleniu w innym postępowaniu. Z przyczyn wskazanych powyżej - skoro okoliczności, których ustalenia strona żądała były nieprzydatne dla potrzeb sprawy zawisłej przed Sądem - zasadne było oddalenie wniosku dowodowego strony, zaś zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. przez Sąd I instancji nie mógł się ostać. Mając powyższe na uwadze, wobec nieskuteczności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym oraz przy braku podstaw kasacyjnych z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.