II OSK 666/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Alicja Plucińska – Filipowicz, Sędziowie NSA Bogusław Moraczewski (spr.), Zygmunt Niewiadomski, Protokolant Anna Wieczorek, po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. i P. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 lutego 2005r., sygn. akt II SA/Gd 168/02 w sprawie ze skargi H. L. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...], nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę H. L. 2. zasądza od H. L. na rzecz G. i P. D. kwotę 490, 00 ( czterysta dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 8 lutego 2005 r. sygn. akt II SA/Gd 168/02, po rozpoznaniu skargi H. L., uchylił decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] nr [...]. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji stwierdzającą brak podstaw do wydania nakazu rozbiórki w sprawie dotyczącej wykonywanych przez młż. D. robót budowlanych w części strychu budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...] na działce nr ewid. 125 w [...]. W ocenie obu organów inwestorzy dopuścili się jedynie nieistotnych odstępstw od warunków określonych w zatwierdzonym projekcie budowlanym i w udzielonym im pozwoleniu z dnia 31 grudnia 1998 r. Dlatego brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku H. L. o nakazanie rozbiórki wykonanych robót. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że "organy administracyjne w niniejszej sprawie przeoczyły, iż (...) dokonywano robót budowlanych mimo braku pozwolenia na budowę" bowiem "G. i P. D. posiadali wyłącznie pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania części strychu na pokój mieszkalny zawarte w decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia 31.12.1998 r. (...)". Z tego powodu uchylił zarówno zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Wyrok ten zaskarżyli skargą kasacyjną G. i P. D. zarzucając mu naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 28 oraz art. 3 pkt 6, 7, 12 ustawy – Prawo budowlane polegające na błędnym przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie inwestorzy mogli wykonywać roboty budowlane w części strychu budynku mieszkalnego tylko na podstawie pozwolenia na budowę. Według skarżących, na podstawie decyzji z dnia 31 grudnia 1998 r., uzyskali oni nie tylko pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania części strychu na pokój mieszkalny ale i zatwierdzenie związanego z tą zmianą projektu budowlanego. Burmistrz Gminy [...] rozpatrując wniosek inwestorów nie stwierdził, żeby projektowana zmiana sposobu użytkowania wymagała uzyskania przez nich pozwolenia na budowę ze względu na zakres robót budowlanych. Zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności przeróbkę pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi. Decyzja z dnia 31 grudnia 1998 r. uprawniała skarżących do wykonania zatwierdzonych robót budowlanych. Roboty te wykonali w dobrej wierze w zaufanie do organów administracji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna G. i P. D. zasługuje na uwzględnienie ponieważ ma usprawiedliwione podstawy. Sąd I instancji dokonał nieprawidłowej oceny ostatecznej decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia 31 grudnia 1998 r. Zgodnie z art. 71 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania tej decyzji, zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagała pozwolenia, a przez zmianę sposobu użytkowania rozumiano w szczególności m.in. przeróbkę pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi. Przeróbka pomieszczenia, to jego odpowiednie przebudowanie, zmodernizowanie czy też adaptowanie do nowej funkcji. Jest oczywiste, że przeróbka pomieszczenia wymagała wykonania określonych robót budowlanych, których zakres zależał nie tylko od pierwotnej jego funkcji ale i od stanu technicznego oraz oczekiwań co do standardu. Tryb postępowania w sprawie udzielania pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części regulowało rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994 r. (Dz.U. z 1995 r. Nr 10, poz. 47). Stosownie do treści § 8 ust. 1 tego rozporządzenia wniosek o pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania powinien m.in. zawierać: opis i rysunek określający usytuowanie obiektu, zwięzły opis techniczny, określający rodzaj i charakterystykę obiektu, jego konstrukcję, dotychczasowe i zamierzone przeznaczenie wraz z danymi techniczno-użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń, a w razie potrzeby również danymi technologicznymi oraz rysunki niezbędne do określenia charakterystyki techniczno-użytkowej adaptacji obiektu lub jego części. Analiza dokumentacji załączonej do wniosku umożliwia organowi ocenę czy zakres planowanej przebudowy wymaga wydania pozwolenia na budowę, czy też będą to roboty budowlane podlegające obowiązkowemu zgłoszeniu lub też prace adaptacyjne niewymagające zgłoszenia. Jeżeli zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wiąże się z koniecznością wydania pozwolenia na wykonywanie robót budowlanych, to właściwy organ na podstawie § 11 ust. 1 wydaje postanowienie wzywające wnioskodawcę do wystąpienia z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę. Jeżeli organ nie wyda takiego postanowienia, to należy uznać, że w jego ocenie zakres planowanych robót budowlanych nie wymagał pozwolenia na budowę. Burmistrz Gminy [...] decyzją z dnia 31 grudnia 1998 r. udzielił nie tylko pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania części strychu na pokój mieszkalny ale i określił, że przy wykonaniu przeróbek pomieszczeń należy postępować "zgodnie z przedłożonym projektem technicznym docelowym", który jest zatwierdzonym przez organ załącznikiem do tej decyzji. Nadto Zarząd Gminy w [...] na posiedzeniu w dniu 29 września 1998 r. wyraził zgodę na przebudowę przedmiotowego strychu. Pisemną zgodę wyraził również H. L. oraz pozostali członkowie wspólnoty mieszkaniowej. Wojewoda Pomorski decyzją z dnia 8 lutego 1999 r. utrzymał w mocy decyzję Burmistrza Gminy [...] z dnia 31 grudnia 1998 r. Młż. D. wykonali prace adaptacyjne na podstawie ostatecznej decyzji udzielającej im pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania części strychu na pokój mieszkalny. Decyzja ta, niezależnie od jej merytorycznej oceny, wiązała organ nadzoru budowlanego w postępowaniu wszczętym na wniosek H. L. zawiadomieniem z dnia 8 czerwca 2001 r. w sprawie "wykonywanych robót budowlanych w budynku usyt. przy ul. [...] w [...]". Oględziny dokonane przez organ nadzoru budowlanego wykazały, że inwestorzy dopuścili się jedynie nieznacznych odstępstw od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z dnia 31 grudnia 1998 r. Dlatego też organ I instancji stwierdził brak podstaw do wydania nakazu rozbiórki, a organ odwoławczy decyzję tę utrzymał w mocy. Dokonując oceny legalności tych decyzji sąd I instancji przekroczył granice sądowej kontroli, które wyznacza przedmiot zaskarżonego aktu. Dokonał oceny decyzji, która nie była przedmiotem zaskarżenia bezpodstawnie przyjmując, że decyzja Burmistrza Gminy [...] z dnia 31 grudnia 1998 r. nie uprawniała młż. D. do wykonania prac budowlanych określonych w projekcie budowlanym stanowiącym integralną część tej decyzji. Nieuprawnione jest stwierdzenie sądu, że "organy administracyjne (...) przeoczyły, iż w niniejszej sprawie dokonywano robót budowlanych mimo braku pozwolenia na budowę". Sąd w ogóle nie poddał analizie zakresu robót adaptacyjnych przy przeróbce pomieszczenia strychu, a mimo to uznał, że wymagały one pozwolenia na budowę i że "wyjątki określone w art. 29 i 30 (...) w niniejszej sprawie nie miały miejsca". Sąd I instancji wyraźnie zapomniał, że ostateczne decyzje administracyjne wiążą tak długo, jak nie zostaną w odpowiednim trybie usunięte z obrotu prawnego. Podkreślić również należy, że Sąd Okręgowy w Gdańsku w uzasadnieniu wyroku z dnia 6 lutego 2003 r. III Ca 465/02 oddalając apelację T. i H. L. w sprawie o przywrócenie naruszonego posiadania, w której domagali się, żeby G. i P. D. rozebrali ściankę działową zrealizowaną na podstawie decyzji z dnia 31 grudnia 1998 r. stwierdził, że inwestorzy "posiadali pozwolenie właściwych organów (...) na zamknięcie spornego korytarza ścianą (...)" oraz że "nie można uznać, iż pozwani dokonali samowolnego naruszenia posiadania powodów, albowiem działali zgodnie z przysługującym im prawem, tj. w myśl udzielonych im przez właściwe organy pozwoleń". Z omówionych powodów zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku nie może się ostać, a ponieważ w sprawie nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, należało uchylić wyrok z dnia 8 lutego 2005 r. i rozpoznać skargę H. L. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga H. L. nie zasługuje na uwzględnienie ponieważ zaskarżona decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji z dnia [...] nie naruszają prawa. Skoro młż. D. dokonali przeróbki części pomieszczenia strychu na mieszkanie w oparciu o projekt budowlany zatwierdzony ostateczną decyzją Burmistrza Gminy [...] z dnia 31 grudnia 1998 r. o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania tego pomieszczenia, to wykonanych przez nich robót budowlanych nie można uznać za samowolę. Nieistotne odstępstwa nie mają wpływu na tę ocenę. Nie było więc podstaw prawnych do nakazania rozbiórki zamknięcia spornego korytarza. Dlatego też należało oddalić skargę H. L. Z tych wszystkich powodów na podstawie art. 188 i art. 203 pkt 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.