II SA/Bk 1010/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie asesor WSA Urszula Barbara Rymarska,, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2006 r. sprawy ze skargi F. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] października 2005 r., Nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania i stwierdzenia wniesienia odwołania z uchybieniem terminu I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącego F. J. kwotę 173,40 (sto siedemdziesiąt trzy złote i czterdzieści groszy) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 roku Nr [...] Wójt Gminy Sz. nakazał panu F. J. odbudowę do dnia [...] maja 2005 roku przepustu żelbetonowego typu P-1/60L-6m pod usypaną groblą na cieku wodnym na działce [...], przy granicy z działką [...], w miejscowości M. w gminie Sz. W dniu [...] lipca 2005 roku pan F. J. zwrócił się z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wójta Gminy Sz. z dnia [...] kwietnia 2005 roku i jednocześnie wniósł odwołanie na tę decyzję. W uzasadnieniu swoich wniosków wskazał, iż przedmiotową decyzję otrzymał dopiero z wnioskiem przedegzekucyjnym. Natomiast od [...] kwietnia 2005 roku do [...] czerwca 2005 roku przebywał w Niemczech, gdzie pracował. Na potwierdzenie stanowiska przedstawił kserokopię umowy o pracę w języku niemieckim. W związku z tym wskazał, iż nie mógł wcześniej otrzymać decyzji i podjąć działań zmierzających do jej uchylenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. po rozpatrzeniu powyższego wniosku o przywrócenie terminu i odwołania, postanowieniem z dnia [...] października 2005 roku nr [...] odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oraz stwierdziło wniesienia odwołania z uchybienie terminu. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swego stanowiska wskazał, iż skarżący pismem z dnia [...] lipca 2004 roku został przez Urzędu Gminy w Sz. powiadomiony o wszczęciu postępowania na wniosek pana S. S. i pana T. A. oraz o przeprowadzeniu oględzin w dniu [...] sierpnia 2004 roku, w których wziął udział skarżący. Ponadto organ podkreślił, iż w oględzinach przeprowadzonych w dniu [...] grudnia 2004 roku skarżący również brał udział, a także pokwitował odbiór opinii biegłego wydanej w tej sprawie. Nie budzi zatem wątpliwości organu to, że pan F. J. brał udział w postępowaniu administracyjnym w niniejszej sprawie na prawach strony. W takiej sytuacji stosownie do art. 41 kpa miał on obowiązek zawiadomić Wójta Gminy Sz. o zmianie swego adresu, czego nie uczynił wyjeżdżając w trakcie toczącego się postępowania za granicę - do Niemiec. Mając na uwadze treść przepisu art. 41 kpa organ uznał, iż w razie zaniechania tego obowiązku, doręczenie pism (w tym również decyzji) pod dotychczasowy adres jest prawnie skuteczne. Decyzja Wójta Gminy z dnia [...] kwietnia 2005 roku w takiej sytuacji została wysłana do pana F. J. na dotychczasowy adres ze skutkiem doręczenia w dniu [...] maja 2005 roku - data stempla pocztowego uwidoczniona na kopercie z dopiskiem listonosza "adresat przebywa za granicą, rodzina odmówiła przyjęcia". Termin zatem do wniesienia odwołania od wymienionej decyzji Wójta Gminy Sz. – w ocenie organu - upłynął z dniem [...] maja 2005 roku (art. 129 § 2 kpa). Skoro odwołanie od decyzji zostało złożone w Urzędzie Gminy w dniu [...] lipca 2005 roku to zostało wniesione z uchybieniem terminu. Organ odwoławczy ponadto podkreślił, iż przywrócenie terminu następuje na wniosek zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni on, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od ustania przyczyn uchybienia terminu z jednoczesnym dopełnieniem czynności, dla której określony był termin. Zgodnie z art. 58 § 3 K.p.a. przywrócenie terminu do złożenia prośby przewidzianej w § 2 tego artykułu jest niedopuszczalne. W ocenie Kolegium Odwoławczego za przyczynę uchybienia terminu można uznać przebywanie zainteresowanego w Niemczech, bowiem ta okoliczność pozbawiła go możliwości złożenia w przewidzianym terminie odwołania od decyzji. Natomiast przesłanie zainteresowanemu decyzji przy okazji podjęcia czynności egzekucyjnych nie jest doręczeniem decyzji, o którym jest mowa w art. 129 § 2 kpa. Nie jest to również przyczyna uzasadniająca przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Organ wskazał ponadto, iż skoro przyczyną niedotrzymania terminu był fakt przebywania skarżącego w Niemczech, to przyczyna ta ustała z dniem powrotu do Polski, tj. w dniu [...] czerwca 2005 roku. Od tej daty należy liczyć termin do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od przedmiotowej decyzji Wójta Gminy. Niezależnie od powyższych okoliczności organ podniósł, iż uchybienie terminu przez skarżącego nastąpiło z jego winy. Strona została pouczona w decyzji o terminie i trybie złożenia odwołania. W związku z wyjazdem za granicę skarżący powinien był poinformować organ I instancji o tym fakcie i wskazać adres pobytu (art. 41 Kpa) czego nie uczynił. Ponadto istniała też możliwość udzielenia innej osobie np. żonie pełnomocnictwa do podejmowania czynności w jego imieniu w dalszej fazie postępowania administracyjnego, w tym również do odebrania decyzji i wniesienia odwołania. Reasumując organ stwierdził, iż skarżący naruszył termin do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji Wójta Gminy Sz., a także że uchybienie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło z jego winy. Z powyższych względów odmówił przywrócenia terminu do złożenia odwołania i stwierdził wniesienie odwołania z uchybieniem terminu. W skardze na powyższe postanowienie, wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. pan F. J. zarzucił: – naruszenie art. 7 kpa poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i nie uwzględnienie okoliczności, że Wójt Gminy Sz. miał wiedzę na temat czasowej zmiany miejsca zamieszkania skarżącego oraz tego że skarżący nie został należycie poinformowany przez Wójta Gminy Sz. o skutkach, konsekwencjach i konieczności informowania o każdej zmianie swego adresu, – naruszenie art. 58 kpa poprzez odmowę przywrócenia terminu skarżącemu w sytuacji, gdy uprawdopodobnił on, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. W uzasadnieniu swego stanowiska podniósł, iż Urząd Gminy w Sz. miał stosowną wiedzę na temat jego wyjazdu do Niemiec w celu podjęcia pracy. Pierwsza zatem informacja o wydanej w sprawie decyzji dotarła do niego wraz z pismem w przedmiocie egzekucji z dnia [...] czerwca 2005 roku. Skarżący zatem wskazał, iż w siedmiodniowym terminie od uzyskania informacji o decyzji Wójta Gminy Sz. złożył wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania wraz z odwołaniem od tej decyzji. W związku z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu albowiem zaskarżone postanowienie zapadło z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt. 2 kpa). W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269 oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę decyzji, postanowień, aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z przepisami prawa materialnego oraz przepisami postępowania administracyjnego i oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy. W pierwszej kolejności należy zauważyć, iż po części zasługują na uwzględnienie zarzuty strony skarżącej, iż zaskarżone postanowienie narusza przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 z późn. zm), jednak w nieco innym aspekcie. Zauważyć należy, iż zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego zwanej dalej kpa, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny obywateli. W przedmiotowej natomiast sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. ograniczyło się jedynie do powielenia stanowiska Wójta Gminy Sz., który w notatce służbowej z dnia [...] maja 2005 roku na podstawie art. 41 § 1 kpa uznał decyzję z dnia [...] kwietnia 2005 roku za skutecznie doręczoną skarżącemu. W notatce tej Wójt Gminy Sz. podniósł, iż w dniu [...] maja 2005 roku Poczta Polska dokonała zwrotu listu poleconego adresowanego do skarżącego. W liście tym znajdowała się decyzja Wójta Gminy Sz. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2005 roku, a na kopercie znalazła się adnotacja o treści "adresat przebywa za granicą, rodzina odmawia przyjęcia". W ocenie organu odwoławczego fakt, iż skarżący nie powiadomił o zmianie adresu, upoważniał organ I instancji do uznania doręczenia za skuteczne. W ocenie Sądu nawet abstrahując od tego czy Wójt Gminy Sz. wiedział o wyjeździe skarżącego do Niemiec – jak twierdzi skarżący – należy zauważyć, iż doręczanie decyzji organów administracji reguluje rozdział 8 działu I ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 z późn. zm) i organy nie mogą w tym zakresie stosować żadnej dowolności. I tak w myśl art. 40 § 1 kpa pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela – temu przedstawicielowi. § 2 tegoż artykułu wskazuje, że jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Przepis art. 40 kpa reguluje więc problem legitymacji do doręczeń podstawowej grupy podmiotów postępowania, tj. strony postępowania oraz podmiotów działających w postępowaniu "za stronę" z mocy przepisu prawa, orzeczenia sądu lub organu (przedstawiciele ustawowi) lub umocowanych wyraźną lub domniemaną wolą strony (pełnomocnicy). Z regulacji art. 40 § 1 zdanie pierwsze wynika zasada ogólna formułująca obowiązek organu doręczania pisma stronie postępowania. Odnosi się on do każdej strony postępowania administracyjnego, bez względu na ich ilość w jednym postępowaniu oraz charakter reprezentowanych względem siebie interesów prawnych. Nie jest istotne, czy stroną jest osoba fizyczna, osoba prawna czy jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej. Wskazany obowiązek nie doznaje modyfikacji ze względu na inicjatywę wszczęcia postępowania. Dla jego realizacji nie ma znaczenia zakres (także zupełny brak) wykonywania przez stronę uprawnień wynikających z zasady czynnego jej udziału w postępowaniu administracyjnym (art. 10 kpa). Kolejny przepis tego rozdziału (art. 41) określa sytuację, kiedy to nastąpiła zmiana adresu i wskazuje, iż w toku postępowania strony oraz ich przedstawiciele i pełnomocnicy mają obowiązek zawiadomić organ administracji publicznej o każdej zmianie swego adresu. W razie zaniedbania tego obowiązku doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny. Przepis art. 41 kpa realizuje dwa podstawowe cele tj. po pierwsze, służy niedopuszczeniu do przewlekania postępowania przez stronę, która mogłaby celowo uchylać się od doręczenia jej pisma (jest tym samym postacią konkretyzacji zasady szybkości postępowania administracyjnego - art. 12 kpa), po wtóre, stanowi jednocześnie gwarancje ochrony interesów strony postępowania. Treścią obowiązku spoczywającego na stronie oraz jej przedstawicielach i pełnomocnikach jest zawiadomienie organu administracji publicznej o każdej zmianie adresu. W potocznym rozumieniu "adres" to miejsce zamieszkania lub pobytu osoby albo znajdowania się instytucji, przedsiębiorstwa; oznaczenie tego miejsca". Takie rozumienie tego słowa istnieje w Słownikach języka polskiego. Można przyjąć, choć tylko co do zasady, że art. 41 kpa nadaje temu pojęciu taką samą treść. Szerszego rozumienia wymagać może bowiem "adres" osoby fizycznej, w szczególności w wypadku postępowania wszczętego na żądanie strony. Ze względu na obowiązek wskazania w podaniu adresu osoby, od której ono pochodzi (art. 63 § 2 kpa), adresem będzie miejsce wskazane przez stronę, nawet jeśli ona w nim nie przebywa. Można tu zatem mówić o "adresie do doręczeń", jako adresie wskazanym. Organ nie posiada uprawnienia do badania zgodności podanego adresu z adresem faktycznego zamieszkania strony. Spoczywa na nim obowiązek doręczania pism stronie pod tak wskazany adres. Reguły tej nie zmienia przepis art. 42 § 1 kpa, ustalający obowiązek doręczania pism osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. Należy przyjąć, iż adres wskazany w podaniu jest adresem mieszkania lub miejsca pracy strony. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy podnieść należy, iż miejscem zamieszkania skarżącego nadal pozostał adres wskazany w toku postępowania administracyjnego, a skarżący jedynie czasowo wyjechał za granicę. Nie świadczyło to jednak o tym, że jego adres zamieszkania uległ zmianie. Przepis art. 41 § 1 ustanawia zatem domniemanie prawidłowości doręczenia pod dotychczasowym adresem, jeżeli strona, jej przedstawiciel lub pełnomocnik zaniedbali obowiązek zawiadomienia organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie o zmianie adresu zaszłej w toku postępowania. Z zaniedbaniem powyższego obowiązku nie mamy jednak doczynienia, kiedy strona nadal zamieszkuje pod wskazanym adresem, ale czasowo w nim nie przebywa np. wyjechała na urlop. Do zaniedbania również nie może dochodzić wówczas, kiedy strona nie zostaje pouczona o obowiązku informowania o zmianie adresu, jak to miało miejsce w tej sprawie. W niepublikowanym wyroku NSA z dnia 24 października 1997 r., SA/Gd 1462/96, przyjęto, że: "Nie można utożsamiać zmiany adresu z czasową nieobecnością w miejscu stałego pobytu. Skarżący wyjeżdżając za granicę na czas określony nie zmienili miejsca stałego pobytu, a jedynie czasowo w nim nie przebywali, o czym powiadomili organ. Nie było tym samym podstaw, aby czynić skarżącym zarzut niedopełnienia obowiązku wynikającego z art. 41 § 1 k.p.a. i obciążać ich skutkami wynikającymi z § 2 tegoż przepisu. Organy podatkowe wiedząc o czasowej nieobecności skarżących w miejscu ich stałego zamieszkania winny były, kierując się zasadami słuszności i uwzględniania słusznego interesu podatników, doręczyć decyzję wymiarową wówczas, kiedy wiadomym było, iż strony mogą ją odebrać. Zastępcze doręczenie decyzji w tym stanie rzeczy było nieprawidłowe". Ponadto w niepublikowanym wyrok NSA z dnia 22 lipca 1998 r., SA/Kr 857/98, stwierdzono, że: "W przepisie art. 41 § 1 k.p.a. chodzi np. o adres mieszkania, w którym strona stale przebywa. Skarżący nie zmienił adresu, gdyż nie wyprowadzał się na stałe ze swojego mieszkania, lecz tylko był nieobecny w związku z wyjazdem za granicę na pewien czas. Zgodzić się więc należy, że nie miały zastosowania do niego skutki, o których mowa w § 2 tego artykułu, t.j. przyjęcia fikcji doręczenia. Z żadnego przepisu Kodeksu postępowania administracyjnego nie wynika, aby na czas takiego wyjazdu skarżącego za granicę był on zobowiązany ustanowić pełnomocnika do doręczeń korespondencji". Powyższe orzeczenia potwierdzają stanowisko Sądu, iż w niniejszej sprawie skarżący nie miał obowiązku zawiadamiania organu o zmianie adresu, gdyż to takiej zamiany nie doszło. Skarżący jedynie w okresie od 25 kwietnia 2005 roku do 18 czerwca 2005 roku przebywał w Niemczech. W wyroku NSA OZ w Katowicach (I SA/Ka 7/96, LEX nr 30334) sformułowano pogląd, że czasowa nieobecność strony w miejscu zamieszkania, spowodowana wyjazdem za granicę lub pobytem w szpitalu, nie uniemożliwia wydania przez organ administracji decyzji w sprawie, jeżeli oczywiście zostały wyjaśnione wszystkie istotne okoliczności sprawy i sprawa jest możliwa do rozstrzygnięcia. Nie jest również wykluczone w takiej sytuacji doręczenie decyzji w sposób prawnie skuteczny, jakkolwiek nie będzie to doręczenie właściwe, czyli do rąk adresata". Taka też sytuacja winna mieć miejsce w przedmiotowej sprawie, bowiem skoro organ nie mógł doręczyć decyzji skarżącemu poprzez doręczenie właściwe (osobisty odbiór lub w sposób wskazany w art. 43 kpa tj. dorosłemu domownikowi) winien zastosować doręczenie zastępcze regulowane w przepisie art. 44 kpa. Dopiero zatem dwukrotne awizowanie przedmiotowego pisma i niepodjęcie go w terminie skutkowałoby tym, iż doręczenie takie zostało by uznane za doręczone z upływem ostatniego dnia okresu, a decyzja ta pozostałoby w aktach sprawie. Mając na uwadze powyższe okoliczności podnieść należy, iż w niniejszej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia skodyfikowanych w dziale I rozdziale 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego zasad doręczania pism przez organy administracji publicznej. Okoliczność ta skutkuje tym, iż stwierdzenie wniesienia odwołania z uchybieniem terminu i odmowa przywrócenia terminu do wniesienia odwołania były nieprawidłowe. W konsekwencji organ winien rozpoznać odwołanie skarżącego. W tym stanie rzeczy wobec stwierdzonego rażącego naruszenia prawa stanowiącego podstawę stwierdzenia nieważności postanowienia (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) stwierdził nieważność zaskarżone postanowienie. Orzeczenie o niewykonywaniu zaskarżonego postanowienia wydano na podstawie art. 152, zaś o kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 cyt. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. –