II SA/Ke 371/05

Sygnatura akt: II SA/Ke 371/05 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 22 marca 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie: Sędzia NSA Anna Żak, Asesor WSA Sylwester Miziołek (spr.), Protokolant: referent stażysta Dorota Pawlicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2006 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] numer [...] w przedmiocie : zaniechania dalszych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia [...]Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. Decyzją tą, podjętą na podstawie art. 51 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz.U. z 2000r Nr 106, poz. 1126 ze zm.) organ pierwszej instancji nakazał inwestorowi J. B. zaniechanie dalszych robót budowlanych związanych z budową pawilonu handlowo- usługowego na działkach nr ewidencyjny 1832/174 i 1832/175 w miejscowości P. na terenie osiedla O. i stwierdził, że dokończenie budowy przedmiotowej inwestycji uzależnione jest od uzyskania pozwolenia na budowę, o które inwestor winien wystąpić do Starostwa Powiatowego z kompletnym wnioskiem, w myśl art. 33 ust 2 Prawa budowlanego, po uprzednim uzyskaniu decyzji określającej warunki zabudowy i zagospodarowanie terenu przedmiotowej inwestycji. Ponadto organ zaznaczył, iż brak wystąpienia o pozwolenie na budowę lub odmowa wydania takiego pozwolenia skutkować będzie nakazem rozbiórki obiektu w trybie art. 67 ust 1 Prawa Budowlanego. Wykonywanie robót budowlanych mimo zakazu ich zaniechania spowoduje wydanie nakazu rozbiórki części przedmiotowego obiektu, zrealizowanej po dacie wydania niniejszej decyzji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że inwestor J.B. rozpoczął budowę na podstawie ostatecznej decyzji Wójta Gminy z dnia [...], którą to decyzją zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę pawilonu handlowo-usługowego z przyłączem wodociągowym, kanalizacyjnym i energetycznym we wsi P., na działkach oznaczonych nr ewidencyjnym 1832/174 i 1832/175. Decyzja ta była poprzedzona decyzją Wójta Gminy z dnia [...] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla tego zakładu. W wyniku stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia [...] przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wznowiono postępowanie dotyczące pozwolenia na budowę na wniosek skarżącego T. K., w wyniku którego Starosta decyzją z dnia [...] uchylił decyzję Wójta Gminy z [...] i odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowego pawilonu. W wyniku wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...]Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] nakazał inwestorowi, na podstawie art. 50 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego wstrzymanie robót budowlanych związanych z budową pawilonu handlowo-usługowego, a następnie dnia [...] wydał decyzję, nakazującą na podstawie art. 51 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego zaniechanie dalszych robót budowlanych związanych z budową pawilonu handlowo-usługowego. Jak stwierdził organ do zakończenia budowy pozostało wykonanie więźby dachowej z pokryciem, ścianek działowych, instalacji wodno-kanalizacyjnej i elektrycznej, tynków i posadzek oraz osadzenie stolarki budowlanej. Odpowiadając na zarzuty odwołania organ odwoławczy wskazał, że dotychczasowe roboty budowlane były wykonane na podstawie pozwolenia na budowę i w sposób nie naruszający warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzonym projekcie, zatem brak było podstaw do nakazu jego rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Organ I instancji nie stwierdził również podstawy do nakazu rozbiórki w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, bowiem nie można jednoznacznie stwierdzić, iż obiekt nie powinien być zlokalizowany w obecnym miejscu. Obecnie nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz brak jest decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej inwestycji. Zatem organ I instancji nie ma możliwości stwierdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bądź decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku takiego planu. W tej sytuacji, zdaniem organu odwoławczego zasadne jest nakazanie zaniechania dalszych robót budowlanych w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Natomiast zadaniem inwestora jest uzyskanie nowej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz decyzji o pozwoleniu na budowę. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł T. K. podnosząc, iż w niniejszej spawie winna zapaść decyzja nakazująca rozbiórkę z uwagi na to, że skoro Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu dla tej inwestycji, a Starosta Powiatowy uchylił decyzję o pozwoleniu na budowę, to wydanie zaskarżonej decyzji jest próbą utrwalenia nielegalnego, samowolnie wybudowanego obiektu na czas nieokreślony. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. WOJEWÓDZKI SĄD ADMINISTRACYJNY zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i jako taka prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, aczkolwiek przyczyny jej uwzględnienia nie są tożsame z przedstawionymi przez skarżącego. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną (art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Na sądzie zatem ciąży obowiązek kontroli zgodności zaskarżonej decyzji z prawem we wszystkich aspektach, nie tylko tych podniesionych w skardze. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w zakresie pozostawania jej w zgodności z przepisami prawa stwierdzić należy, że została ona wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Nie budzi wątpliwości fakt, że dotychczasowe roboty budowlane były prowadzone przez inwestora na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Tak więc zarzut skarżącego, że inwestycja była samowolą budowlaną jest niezasadny i w związku z tym brak było podstaw do zastosowania przepisu art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016), zwanej dalej "ustawą" i wydania decyzji o rozbiórce obiektu na jego podstawie, czego domagał się skarżący. Przepis ten bowiem ma zastosowanie do obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Organ prawidłowo zatem uznał, że w sprawie niniejszej winien mieć zastosowanie art. 51 ustawy, jednak niewłaściwie przepis ten zastosował. Nie można bowiem było nałożyć obowiązków wymienionych w pkt 1 ust. 1, który pozwala na nakazanie zaniechania dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, jak również pkt 3 ust. 1, albowiem bezspornie w wyniku realizacji robót budowlanych nie nastąpiło odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Na obecnym etapie wydanie decyzji o zaniechaniu dalszych robót budowlanych (art. 51 ust. 1 pkt 1) jest przedwczesne i nie stanowi rozwiązania problemu wykonania przez inwestora znacznej części robót budowlanych na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która została uchylona. Organ winien był rozważyć możliwość nałożenia na inwestora w określonym terminie obowiązku wymienionego w ust. 1 pkt 2. Obowiązek ten może polegać na wykonaniu określonych czynności lub robót budowlanych, które wynikają z projektu budowlanego, zatwierdzonego decyzją z dnia [...], a które doprowadziłyby obiekt do stanu zgodnego z prawem. Projekt budowlany w dalszym ciągu jest dowodem w sprawie niniejszej i może stanowić podstawę do określenia czynności lub robót budowlanych. Dopiero w przypadku niewykonania obowiązku przez inwestora organ decyzją nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych, bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 3 pkt 2). Ponadto zauważyć należy, że w osnowie decyzji organ pierwszej instancji nakazując zaniechanie dalszych robót budowlanych stwierdził, że dokończenie budowy uzależnione jest od uzyskania pozwolenia na budowę, o które inwestor winien wystąpić do Starostwa Powiatowego z kompletnym wnioskiem, w myśl art. 33 ust 2 Prawa budowlanego, po uprzednim uzyskaniu decyzji określającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu przedmiotowej inwestycji. Przepis art. 51 ust. 1 nie przewiduje możliwości nałożenia tego rodzaju "uzależnień", zaś uzależnienie dokończenia budowy od "wystąpienia" i uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji gdy decyzję o pozwoleniu na budowę, podobnie jak decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu można uzyskać jedynie dla przyszłych zamierzeń inwestycyjnych, a nie częściowo już zrealizowanej inwestycji jest niezgodne z zasadą praworządności (art. 7 kpa) i pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 kpa). Realizacja robót budowlanych (nawet jeśli nie została wykonana całość tych robót) powoduje bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem o pozwolenie na budowę. Organ ponadto zaznaczył w osnowie decyzji, iż brak wystąpienia o pozwolenie na budowę lub odmowa wydania takiego pozwolenia skutkować będzie nakazem rozbiórki obiektu w trybie art. 67 ust 1 Prawa budowlanego. Przepis ten nie może mieć zastosowania w sprawie, w której organ, pomimo istnienie takich możliwości nie rozważył, czy przedmiotowy obiekt budowlany nadaje się do wykończenia. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają prawo materialne, co miało wpływ na wynik sprawy i na podstawie art.145 § 1 pkt 1a oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji wyroku.