I SA/Wa 1231/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędziowie asesor WSA Joanna Skiba (spr.) asesor WSA Maria Tarnowska Protokolant Rafał Puścian po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2006 r. sprawy ze skargi Burmistrza Miasta O. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] w przedmiocie nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2005r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2005 roku numer [...] Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2005 roku numer [...]. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ administracji publicznej podniósł, że decyzją z dnia [...] lutego 2005 roku, Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nabycia przez Gminę Miasta O., z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w O. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie nr [...] jako działki: nr [...] i [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...]. Na podstawie złożonych dokumentów Wojewoda [...] ustalił ,że przedmiotowa nieruchomość , na której znajdowały się [...] i [...], w dniu 27 maja 1990 roku pozostawała w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego pod nazwą Zakłady [...] w O. , które aktami notarialnymi Rep. [...] z [...] lutego 1972 roku, Rep. [...] z [...] lutego 1972 roku, Rep. [...] z dnia [...] lutego 1972 roku , Rep. A [...] z [...] czerwca 1972 roku, Rep. A [...] z [...] czerwca 1972 roku oraz Rep. [...] z dnia [...] czerwca 1972 roku nabyły na własność Skarbu Państwa przedmiotową nieruchomość . Rzeczone akty notarialne stanowiły postawę ujawnienia w księdze wieczystej KW [...] Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości. Według Wojewody [...] jedną z ustawowych przesłanek komunalizacji z mocy prawa jest należenie mienia ogólnonarodowego (państwowego) do jednego z podmiotów wymienionych w treści art. 5 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 10 maja 1990 roku Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych ( DZ. U. nr 32, poz. 191 z późń. zm. ) . Jeżeli zatem - według organu administracji publicznej- w dniu wejścia w życie tej ustawy t.j. w dniu 10 maja 1990 roku, mienie ogólnonarodowe znajdowało się w zarządzie , użytkowaniu lub użytkowaniu wieczystym jakiegoś podmiotu , a przekazanie nastąpiło w trybie obowiązujących wówczas przepisów, nie należało ono do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego , a zatem podlegało wyłączeniu z komunalizacji z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 wymienionej ustawy. Od powyższej decyzji Wojewody [...] odwołanie wniósł Burmistrz Miasta O. W uzasadnieniu odwołania podkreślił , że ustalenia Wojewody, jakoby w dniu 27 maja 1990 roku przedmiotowa nieruchomość pozostawała w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego- stoją w oczywistej sprzeczności z zebranym w sprawie materiałem dowodowym , który wskazywał na fakt przekazania zarządu zgodnie z art. 42 obowiązującej wówczas ustawy z 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości ( t. j. Dz. U. z 1989 roku nr 14, poz. 74 z późń. zm.). Według Burmistrza Miasta O. wskazywały na to następujące dokumenty: 1) pismo Zakładów [...] z dnia 15 kwietnia 1976 roku o wydanie decyzji zwalniającej z opłat rocznych z tytułu nabycia gruntów rolnych na cele nierolnicze za grunt znajdujący się pod budynkiem [...] i [...], 2) decyzja wydana na skutek złożenia tego wniosku w dniu 15 maja 1976 roku o zwolnieniu zakładu z uiszczania opłat rocznych za grunty znajdujące się pod żłobkiem, 3) decyzja z dnia [...] czerwca 1986 roku numer [...] o ustaleniu opłaty rocznej za grunt położony w O. pod budynkiem przedszkola nr [...] pozostający w zarządzie Miejskiego Zespołu [...] w O, 4) pismo [...] S.A. z dnia 24 lutego 1999 roku potwierdzający fakt przekazania przedmiotowej nieruchomości. Przepis art. 87 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczeniu nieruchomości , obowiązującej w dniu wydania decyzji z dnia [...] czerwca 1986 roku o ustaleniu opłaty rocznej za grunt położony pod budynkiem przedszkola nr [...], stanowił , że grunt Skarbu Państwa, będący w użytkowaniu państwowej jednostki organizacyjnej w dniu wejścia w życie ustawy, przechodzi w jej zarząd. Ustalenie wysokości opłaty rocznej za grunt państwowy, pozostający w Zarządzie Miejskiego Zespołu [...] w O., będący jednostką organizacyjną Urzędu Miejskiego dowodzi, że przedmiotowa nieruchomość w 1986 roku nie mogła być w zarządzie Zakładów [...]. Dodatkowo na to wskazuje pismo Spółki Akcyjnej [...] w O. ( będącego następcą prawnym przedsiębiorstwa Zakłady [...]) z dnia 24 lutego 1999 roku . Te wszystkie dokumenty wskazują na to, że Zakłady [...] nie sprawowało zarządu w dniu 27 maja 1990 roku , a księga wieczysta KW [...] zawiera nieaktualne od lat siedemdziesiątych i osiemdziesiątych zapisy. Uwzględniając powyższe dowody, należy stwierdzić , iż zostały spełnione przesłanki art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 roku - Przepisy wprowadzające (...) i nie można wyłączyć przedmiotowej nieruchomości z komunalizacji z mocy prawa. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa , po przeanalizowaniu powyższego stanu faktycznego i złożonego odwołania przez Burmistrza Miasta O., uznała , że na podstawie przepisów art. 5 ust. 1 pkt 2 , ust. 2 i ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 roku - Przepisy wprowadzające (...) , komunalizacji podlega mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do przedsiębiorstw państwowych , dla których organy określone odpowiednio w ww. artykule tej ustawy- pełnią funkcję organu założycielskiego . Organem założycielskim dla Przedsiębiorstwa [...] w O. w dniu 27 maja 1990 roku był Minister Przemysłu i Handlu , a więc naczelny lub centralny organ administracji państwowej. W tej sytuacji nie wchodziła w rachubę komunalizacja przedsiębiorstwa , co zresztą nie wyłącza jeszcze komunalizacji przedmiotowej nieruchomości. Owo wyłączenie komunalizacji wymaga bowiem wykazania, że należała ona do przedsiębiorstwa tzn. była w jego zarządzie. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości fakt potwierdzony sporządzonym dnia 28 lutego 2003 roku odpisie z księgi wieczystej nr [...] oraz w piśmie z dnia 27 grudnia 2004 roku Starosty O., że przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w zarządzie i użytkowaniu przedsiębiorstwa państwowego Zakłady [...] w O. na podstawie sześciu notarialnych umów sprzedaży zawartych w 1972 roku. Na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, nie można uznać , że Zakłady [...] utraciły w późniejszym czasie zarząd i użytkowania na rzecz innej jednostki. Zgodnie bowiem z obowiązującą w dniu 27 maja 1990 roku ustawą z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami (...) , państwowe jednostki organizacyjne uzyskiwały grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej za zezwoleniem tego organu umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości ( art. 38 ust. 1 ustawy ) , prawo użytkowania powstawało zaś na dstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej ( art. 39. ust. 10 ) Odwołujący się Burmistrz Miasta O. nie wskazał w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości żadnych dowodów świadczących o wygaśnięciu zarządu i użytkowania na rzecz Zakładu [...] ani o nabyciu zarządu (użytkowania) przez inną jednostkę organizacyjną, które mogłyby podważać istniejący wpis w księdze wieczystej . Na decyzję z dnia [...] maja 2005 roku numer [...] Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Burmistrz Miasta O., zarzucając jej naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, w szczególności art. 5. ust. 3-1 ustawy z dnia 10 maja 1990 roku Przepisy wprowadzające ( ...) , art. 87 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczeniu nieruchomości , pominięcie art. 255 k.c. , naruszenie przepisów postępowania , które miały wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a w szczególności art. 77 kpa i art. 107§3 kpa poprzez pominięcie niektórych dowodów - wnosząc o jej uchylenie. W ocenie skarżącego przedmiotowa nieruchomość, na której znajdują się budynki żłóbka i przedszkola, należała w dniu 27 maja 1990 roku i należy do chwili obecnej do Gminy O., o czym świadczą dowody z dokumentów powołane w odwołaniu od decyzji Wojewody [...] oraz dodatkowo: pismo [...] S.A. z 27 listopada 2001 roku stwierdzające, że grunty nie figurują w ich ewidencji środków trwałych , pismo [...] S.A. z 23 listopada 2001 roku , skierowane do Starosty, stanowiące wniosek o wykreślenie prawa zarządu i użytkowania , gdyż w dniu 5 grudnia 1990 roku ww. nieruchomości nie były użytkowane przez poprzednika prawnego i nie mogą podlegać uwłaszczeniu, pismo [...] S.A. z 10 grudnia 2001 roku skierowane do Urzędu Wojewódzkiego w [...] , które potwierdza, że działki [...] i [...] zostały przekazane w latach 80-tych Urzędowi Miejskiemu w O. Przez słowo "należące", wymienione w art. 5 ust. 1-3 ustawy Przepisy wprowadzające( ...), należy rozumieć władanie . Terminem władanie ustawodawca chciał objąć wszelkie formy władztwa nad rzeczą, zarówno faktycznego, jak i opartego na tytule prawnym . Ponadto w KW [...] wpisano , że Zakłady [...] są użytkownikami terenu. Użytkowanie dawno wygasło, bowiem art. 255 kodeksu cywilnego stanowi, że użytkowanie wygasa wskutek niewykonywania go przez lat dziesięć. Ww. dowody wskazują w ocenie skarżącego, że użytkowanie ustanowione na rzecz Zakładów [...] wygasło. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o nieuwzględnienie skargi i jej oddalenie , podnosząc , że skarga nie zawiera żadnych nowych okoliczności w stosunku do tych, które były już rozważane przez organ pierwszej i drugiej instancji. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył co następuje : Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie , co skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Na wstępie należy podkreślić , że ocena działalności organów administracji publicznej, dokonywana przez wojewódzkie sądy administracyjne, sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia - będącego przedmiotem tej oceny- pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Ponadto należy podkreślić , że stosownie do treści art. 134§1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153 poz. 1...) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. Stosownie do treści art. 61 §1 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Nie oznacza to jednak dowolności organu administracji publicznej we wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie strony. Ten artykuł musi być interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego , które stanowią o tym, czy postępowanie administracyjne może być wszczęte z urzędu czy też na wniosek strony. W przypadku, gdy przepisy prawa materialnego nie normują wyraźnie inicjatywy wszczęcia postępowania w danej kategorii spraw administracyjnych , należy przyjąć , że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest określenie ciążących na jednostce obowiązków , ograniczenia lub cofnięcia uprawnień - wszczęcie postępowania następuje z urzędu. Jeżeli zaś chodzi o ustalenie sytuacji prawnej jednostki w zakresie jej uprawnień , zgodnie z zasadą , że jednostka rozporządza swoim prawem , wszczęcie postępowania następuje na jej wniosek. ( tak . B. Adamiak , J. Borkowski Kodeks Postępowania Administracyjnego . Komentarz Warszawa 2004 ). W aktach postępowania administracyjnego znajduje się pismo z dnia 11 sierpnia 2003 roku, skierowane do [...] Urzędu Wojewódzkiego w L. , podpisane z upoważnienia Burmistrza Miasta O. przez Naczelnika Wydziału Rolnictwa i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w O., którym przesyła karty inwentaryzacyjne dotyczące działek nr [...] i [...], położonych w O. ,celem wydania decyzji komunalizacyjnej w trybie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 roku Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych . Następnie [...] Urząd Wojewódzki w L zawiadomił pismem z 29 sierpnia 2003 roku o wszczęciu z dniem 13 sierpnia 2003 roku postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 roku przez gminę Miasto [...] na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 roku własności nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w O., oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...] Pismo to wprawdzie wyraźnie nie stwierdza , czy postępowanie w przedmiocie komunalizacji zostało wszczęte z urzędu czy też na wniosek. Jednak w postanowieniu Wojewody [...] z dnia [...] września 2003 roku, zawieszającego z urzędu postępowanie w prawie stwierdzenia nabycia z dniem 5 grudnia 1990 roku przez Zespół [...] w O., prawa użytkowania wieczystego gruntów oznaczonych jako działki nr [...] i [...] oraz nabycia prawa własności budynków do czasu zakończenia postępowania administracyjnego w sprawie komunalizacji przedmiotowej nieruchomości - zostało wyraźnie stwierdzone, że postępowanie w przedmiocie komunalizacji jest prowadzone na wniosek Burmistrza Miasta O. W sytuacji zatem , gdy do Wojewody [...] wpływa wniosek o wszczęcie postępowania w przedmiocie komunalizacji przedmiotowej nieruchomości w trybie art. 5 ust. 3 ustawy z 10 maja 1990 roku , a organ wszczyna postępowanie administracyjne w trybie art. 5 ust. 1 cytowanej wcześniej ustawy - należy uznać , że naruszył przepisy postępowania administracyjnego , które miało istotny wpływ na wynik postępowania. Decyzja Wojewody, wydawana na podst. art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 roku stwierdza nabycie mienia przez gminę z mocy prawa . Jest to więc decyzja deklaratoryjna potwierdzająca jedynie stan jaki zaistniał z mocy ustawy . Wskazuje to, że postępowanie komunalizacyjne, prowadzone na podstawie cytowanego art. 5 ust. 1 i 2 dotyczy przejścia z mocy prawa mienia ogólnonarodowego na właściwą gminę . Natomiast komunalizacja na podst. art. 5 ust. 3 ma zupełnie inny charakter, gdyż decyzją wydaną na tej podstawie, przekazuje się mienie ogólnonarodowe (państwowe) jako mienie komunalne gminom i związkom gmin, jeżeli jest ono niezbędne do wykonywania ich zadań, wydana zaś na tej podstawie decyzja ma charakter konstytutywny czyli wywołuje określone skutki prawne od momentu uprawomocnienia się decyzji . Przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 5 ust. 1 i 5 ust. 3 ustawy z 10 maja 1990 roku i charakter obu decyzji - są zupełnie różne. To obligowało organ - w sytuacji wyraźnego brzmienia pisma z 11 sierpnia 2003 roku Urzędu Miejskiego w O. - do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 3 ewentualnie - gdyby charakter pisma budził wątpliwości - wyjaśnić rzeczywistą wolę strony w trybie art. 9 kpa . W tym stanie rzeczy należy stwierdzić , że organ administracji naruszył przepisy art. 9 i 61 kpa , w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania . Niezależnie od powyższych rozważań, nie można się zgodzić z argumentacją skarżącego, zawartą w odwołaniu od decyzji Wojewody [...] oraz w uzasadnieniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że "należenie- w rozumieniu ustawy z 10 maja 1990 roku oznacza każdą formę władania mieniem przez terenowe organy stopnia podstawowego. Przeciwnie, w orzecznictwie administracyjnym ugruntowany jest pogląd , że sformułowanie "należenie" rozumieć trzeba jako kategorię prawną a nie faktyczną , to znaczy trzeba się legitymować posiadaniem określonego tytułu prawnego a nie jedynie faktycznym władaniem. Dokumenty powołane przez skarżące w uzasadnieniu skargi tego władztwa nie potwierdzają, bo w dacie komunalizacji z mocy prawa obowiązywała ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości , która przewidywała powstanie zarządu w ściśle określony sposób , tak jak zauważyła to Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji . Z tych względów orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.