I SA/Wa 551/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędziowie asesor WSA Joanna Skiba asesor WSA Maria Tarnowska (spr.) Protokolant Rafał Puścian po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2006 r. sprawy ze skargi B.C. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania nadzorczego 1. oddala skargę 2. przyznaje od Skarbu Państwa i nakazuje wypłacić ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata G.W., prowadzącego Kancelarię Adwokacką " Spółka Adwokacka [...]", 00 - 137 W., ul. [...] m. [...], kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 52,80 (pięćdziesiąt dwa 80/100) złotych stanowiącą 22 % podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej, udzielonej skarżącej z urzędu. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania B.C. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności zarządzenia nr [...] Naczelnika Miasta i Gminy w K. z dnia [...] sierpnia 1976 r. w sprawie ustalenia terenu budowlanego w mieście K. i jego podziale na normatywne działki budowlane (Dz. Urz. WRN Nr 9, poz. 59), uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r. i odmówił wszczęcia postępowania w sprawie. W uzasadnieniu Minister Infrastruktury podał, że zarządzeniem nr [...] Naczelnika Miasta i Gminy w K. z dnia [...] sierpnia 1976 r. w sprawie ustalenia terenu budowlanego w mieście K. i jego podziale na normatywne działki budowlane (Dz. Urz. WRN Nr 9, poz. 59) zarządzono przejście z mocy prawa, na własność Skarbu Państwa, zgodnie ze szczegółowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą nr [...] PPRN w W. z dnia [...] lipca 1972 r. pod budownictwo jednorodzinne, części działki o powierzchni [...] ha z działek nr [...] i nr [...] o powierzchni ogólnej [...] ha, oznaczonych w zbiorze dokumentów pod nr [...] stanowiących współwłasność B. i S. małż. C.. Z przejętej na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości powstały cztery działki budowlane, z których trzy nadane zostały uprawnionym członkom rodziny wnioskodawczyni, a faktycznemu przejęciu podlegał obszar o powierzchni [...] m2, stanowiący jedną działkę budowlaną. Pismem z dnia 1 lipca 2004 r. B.C. wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności zarządzenia nr [...] Naczelnika Miasta i Gminy w K. z dnia [...] sierpnia 1976 r., a Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. odmówił stwierdzenia nieważności tego zarządzenia. Po rozpatrzeniu odwołania B.C., Minister Infrastruktury stwierdził, że zarządzenie Naczelnika Miasta i Gminy w K. z dnia [...] sierpnia 1976 r. wydane zostało na podstawie art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 27, poz. 192 z późn. zm.) i § 13 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 28 sierpnia 1972 r. w sprawie trybu ustalania, rozgraniczenia i podziału terenów budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego na obszarze miast i osiedli (Dz.U. Nr 35, poz. 242). Z ustaleń organu wynika, że zarządzenie wydane w trybie przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów kpa, lecz akt prawa miejscowego, który nie podlega wzruszeniu w administracyjnym toku instancji, ponieważ ani przepisy prawa materialnego dotyczące ustalania terenów budowlanych przejmowanych na wskazanej podstawie ani przepisy kpa nie przewidywały możliwości ich wzruszania na drodze postępowania administracyjnego. Przejście na własność Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości, zgodnie z art. 5 ww. ustawy z dnia 6 lipca 1972 r., nastąpiło z mocy prawa po upływie 2 miesięcy od dnia ogłoszenia zarządzenia w dzienniku urzędowym wojewódzkiej rady narodowej. Z przywołanego przez organ wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2001 r. sygn. akt I SA 2011/99 (LEX Nr 78957) wynika, że "Ocena prawidłowości i wzruszenie tego rodzaju aktu terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego nie należy do kompetencji organu administracji państwowej działającego w trybie postępowania administracyjnego". Minister Infrastruktury stwierdził również, że organ wojewódzki, po otrzymaniu wniosku w sprawie, jeżeli uznał, że istnieje podstawa do wszczęcia postępowania na żądanie strony lub z urzędu, winien - zgodnie z art. 61 § 4 kpa w związku z art. 157 § 2 kpa, zawiadomić o wszczęciu postępowania wszystkie osoby będące stronami w sprawie, czego w przedmiotowej sprawie nie uczyniono. Natomiast wydano w dniu [...] sierpnia 2004 r. decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności ww. zarządzenia nr [...], wskazując m. in. na art. 157 § 1 kpa oraz art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Tymczasem, zgodnie z powyższym ustaleniem, skoro w tym trybie można oceniać jedynie decyzje administracyjne, którą nie jest zarządzenie nr [...] Naczelnika Miasta i Gminy w K. z dnia [...] sierpnia 1976 r. w sprawie ustalenia terenu budowlanego w mieście K. i jego podziale na normatywne działki budowlane, stanowiące akt prawa miejscowego - organ winien odmówić wszczęcia postępowania w sprawie. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła B.C., domagając się zwrotu terenu [...] m² lub rekompensaty finansowej i wydania wyroku nakazującego oddanie jej własności w jakiejkolwiek formie zgodnie z obowiązującym prawem. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Skarga jest bezzasadna. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie mogła być uwzględniona, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest odmowa wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności zarządzenia nr [...] Naczelnika Miasta i Gminy w K. z dnia [...] sierpnia 1976 r. w sprawie ustalenia terenu budowlanego w mieście K. i jego podziale na normatywne działki budowlane. W postępowaniu administracyjnym wszczętym wskutek wniosku B.C. o stwierdzenie nieważności zarządzenia nr [...] z dnia [...] sierpnia 1976 r. Naczelnika Miasta i Gminy w K. z dnia [...] sierpnia 1976 r. w sprawie ustalenia terenu budowlanego w mieście K. i jego podziale na normatywne działki budowlane, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. odmówił stwierdzenia nieważności zarządzenia, a Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. uchylił decyzję Wojewody [...] i odmówił wszczęcia postępowania w sprawie. Prawidłowo organ uznał, że zarządzenie Naczelnika Miasta i Gminy w K. z dnia [...] sierpnia 1976 r. wydane zostało na podstawie art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 27, poz. 192 z późn. zm.) i § 13 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 28 sierpnia 1972 r. w sprawie trybu ustalenia, rozgraniczenia i podziału terenów budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego na obszarze miast i osiedli (Dz.U. Nr 35, poz. 242). Oznacza to, że zarządzenie z dnia [...] sierpnia 1976 r. nie jest decyzją administracyjną lecz aktem prawa miejscowego, który nie podlega wzruszeniu w postępowaniu administracyjnym, ponieważ ani przepisy prawa materialnego dotyczące ustalania terenów budowlanych ani przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidywały możliwości wzruszania aktów prawa miejscowego w trybie postępowania administracyjnego. Sąd podziela stanowisko organu, że skoro w trybie art. 156 i 157 kpa można oceniać jedynie decyzje administracyjne, a zarządzenie z dnia [...] sierpnia 1976 r. w sprawie ustalenia terenu budowlanego w mieście K. i jego podziale na normatywne działki budowlane nie jest decyzją administracyjną, lecz aktem prawa miejscowego, organ powinien był odmówić wszczęcia postępowania. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.