II OSK 1179/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Barbara Adamiak Jerzy Krupiński ( spr.) Protokolant Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 6 września 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 marca 2006 r. sygn. akt II SA/Wr 204/04 w sprawie ze skargi R. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu wymiany gruntów oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 22 marca 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 204/04, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę R. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...], utrzymującą w mocy decyzję Starosty B. z dnia [...] odmawiającą stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. z dnia 1 sierpnia 1970 r., której przedmiotem było zatwierdzenie projektu wymiany niezabudowanych gruntów, położonych na terenie wsi K. Wyrok zapadł przy następujących ustaleniach faktycznych: W dniu 10 lipca 2002 r. R. K., jako spadkobierca F. K., wystąpił do Starostwa Powiatowego w B z wnioskiem o zwrot gruntów położonych w K. o łącznej powierzchni 4,59 ha, obejmujących działki nr [...] i [...], stanowiących od 31 grudnia 1957 r. własność F. K. We wniosku wskazał, że jego ojciec nie wyrażał zgody na zatwierdzony zaskarżoną decyzją projekt wymiany niezabudowanych gruntów w K., w wyniku której otrzymał grunty Skarbu Państwa, o powierzchni 4,89 ha, znaczenie oddalone od jego siedliska. Zabrane mu działki zostały przekazane do PGR w K, obecnie zaś są w dyspozycji Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa i są sprzedawane. Wymiana gruntów miała na celu polepszenie warunków gospodarowania byłego PGR w K., a po jego likwidacji i przejęciu gruntów przez Agencję Własności Rolnej Skarbu Państwa, cel, dla którego przeprowadzono wymianę gruntów i decyzja zatwierdzająca wymianę stały się bezprzedmiotowe. Tym samym możliwe jest stwierdzenie wygaśnięcia decyzji na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. - ze względu na interes społeczny i uzasadniony interes strony. W uzasadnieniu wskazał na przebieg postępowania wywłaszczeniowego, w tym także na udokumentowany fakt braku zgody F. K. na przyjęty sposób i zakres wymiany. W roku 1993 zarządzeniem Wojewody [...] Nr [...] PGR w B. został zlikwidowany, a jego majątek przekazano Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa. Z kolei zarządzeniem Dyrektora Oddziału Terenowego AWRSP we W z dnia 28 czerwca 1993 r. utworzono Gospodarstwo Rolne Skarbu Państwa w B., którego przedmiotem działania było prowadzenie produkcji rolnej. Faktycznie jednak grunty są wydzierżawiane różnym podmiotom. W uzasadnieniu odmownej decyzji Starosty B. z [...] wskazano, że ostateczna decyzja z 1 sierpnia 1980 r. wprowadziła nowy stan prawny w odniesieniu do wszystkich uczestników wymiany, działkom nadano nowe numery geodezyjne, zmieniły się ich kształty i powierzchnie i stan ten został ujawniony w księgach wieczystych. Tym samym cel decyzji zatwierdzającej projekt wymiany gruntów został spełniony, a jednostki Skarbu Państwa gospodarowały na tych gruntach w sposób nieprzerwany od czasu wydania decyzji o wymianie gruntów. Powstała w wyniku wymiany gruntów działka jest zwartym kompleksem rolnym o powierzchni 8,67 ha, a dzierżawca prowadzi na niej racjonalną gospodarkę rolną. Powrót do poprzedniej struktury gruntów godziłby w interes społeczny. Wojewoda [...], który rozpatrywał odwołanie R. K., podzielił argumentację organu I instancji. Podkreślił, że wprawdzie uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa w stosunku do spornych działek wykonywały i wykonują różne jednostki tegoż Skarbu Państwa, ale to nie oznacza, że grunty te nie są racjonalnie zagospodarowane. Tym samym cel wymiany gruntów nadal jest aktualny. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucono, że naruszony został przepis art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez nieuzasadnione stwierdzenie, iż uwzględnieniu żądania strony sprzeciwia się interes społeczny oraz że nie przestał być aktualny cel, dla którego sporna decyzja została wydana. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazał na naczelną zasadę postępowania administracyjnego sformułowaną w art. 16 § 1 K.p.a. – zasadę trwałości decyzji administracyjnych, gwarantującą stabilność sytuacji prawnej określonych podmiotów, ukształtowaną decyzją orzekającą co do istoty sprawy. Każdy przypadek ograniczenia tej zasady został szczegółowo uregulowany w przepisach K.p.a., m. in. poprzez wskazanie szczegółowych przesłanek, umożliwiających stosowanie szczegółowych rozwiązań. Dotyczy to również przepisów art. 161 - 163 K.p.a. Zasadniczą przesłanką zastosowania przepisu art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. jest bezprzedmiotowość decyzji, a nadto stwierdzenie, że leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Powołując się na poglądy judykatury oraz doktryny Sąd przyjął, że bezprzedmiotowość decyzji jest pochodną ustania prawnego bytu podmiotu lub przedmiotu stosunku administracyjnego, jaki został nawiązany na podstawie decyzji administracyjnej, a ponadto, że zachodzi ona również wówczas, gdy niemożliwe staje się zrealizowanie celu, dla którego została ona wydana. Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała bezprzedmiotowość w żadnej z form akceptowanych przez orzecznictwo i literaturą prawniczą. Nie można bowiem przyjąć, że z racji pojawienia się następców prawnych osób lub jednostek korzystających z przymiotu strony w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji zatwierdzającej projekt wymiany gruntów, odpadł podmiot stosunku materialno prawnego powstałego na jej podstawie. Istnieje też w dalszym ciągu przedmiot tego stosunku w postaci określonego kompleksu gruntów rolnych. Aktualny pozostaje cel przeprowadzonego postępowania wymiennego, tj. polepszenie warunków dla przyspieszenia produkcji rolnej. Działania scaleniowe zmierzały do uzyskania regularnej linii granic i kształtu działek gruntów oraz do ich racjonalnego wzajemnego położenia jako przesłanek stworzenia optymalnych warunków do prowadzenia produkcji rolnej zarówno dla gospodarstw indywidualnych jak i dla gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, a zarządzanych przez odpowiednie jednostki. Tym samym utrzymanie stworzonych przez decyzję zatwierdzającą projekt wymiany gruntów, warunków gospodarowania dla wszystkich uczestników tego postępowania jest nadal konieczne. W takiej sytuacji nie istniała potrzeba dokonywania szczegółowej oceny czy za wygaśnięciem decyzji przemawia interes społeczny lub interes strony. W skardze kasacyjnej wniesionej przez R. K., opartej na przepisie art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. na skutek błędnej jego wykładni, polegającej na przyjęciu, iż faktyczna niemożność zrealizowania w chwili obecnej celu decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. z dnia 1 sierpnia 1970 r., nr 35/70, w sprawie zatwierdzenia projektu wymiany niezabudowanych gruntów położonych na terenie wsi K., nie prowadzi do bezprzedmiotowości decyzji. W oparciu o powyższe wnoszący skargę kasacyjną domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. W uzasadnieniu podniósł, że wymiana gruntów została przeprowadzona w oparciu o przepisy ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów, a jej celem miało być polepszenie warunków dla przyspieszenia rozwoju produkcji rolnej. Z tego punktu widzenia decyzja o przekazaniu gruntów F. K. Państwowemu Gospodarstwu Rolnemu w K. była celowa. Sytuacja jednak uległa zmianie w 1993 roku, kiedy to PGR został zlikwidowany. Z tą chwilą odpadł cel jej wydania, gdyż majątek przekazano Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa, a w ustawie z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa wśród zadań Agencji nie ma mowy o polepszeniu warunków dla przyspieszenia warunków produkcji rolnej. Jej działalność ogranicza się wyłącznie do oddawania gruntów w dzierżawę a także do sprzedaży gruntów na rzecz dzierżawcy. Sprzedaż gruntów osobie fizycznej spowoduje to, że nie będzie istniała żadna kontrola, w jaki sposób są one wykorzystywane i czy następuje polepszenie warunków rozwoju produkcji rolnej. Tym samym odpadł cel, dla którego decyzja o wymianie gruntów była wydana, zaś Sąd I instancji, nie dostrzegając tego faktu, naruszył wzmiankowany przepis art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. Skarżący podniósł także, że wygaszenie decyzji leży w interesie strony tj. R. K., który w ten sposób pragnie odzyskać własność gruntu, który odebrano jego ojcu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego Sąd uchybił, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego, wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jej zasadności. Kasacja wniesiona w imieniu R. K., jakkolwiek expressis verbis zarzuca błędną wykładnię wskazanego przepisu prawa, w istocie wskazuje na błąd subsumcji, polegający na niezastosowaniu normy wynikającej z art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. do stanu faktycznego sprawy, który to stan faktyczny jest niesporny i nie stanowi przedmiotu oddzielnego zarzutu kasacyjnego. Z tak postawionym zarzutem nie sposób się zgodzić. Wbrew stanowisku kasacji, w sprawie nie można dopatrzyć się bezprzedmiotowości decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. z dnia 1 sierpnia 1970 r., zatwierdzającej projekt wymiany gruntów na terenie wsi K. Zajęte w tym przedmiocie stanowisko przez Sąd I instancji jest prawidłowe i zasługuje na pełną aprobatę. W pierwszym rzędzie zwrócić uwagę należy na to, że w skardze kasacyjnej utożsamiono zapis preambuły ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. nr 3, poz. 13 ze zm.), dotyczący powodów (celów) dla których doszło do jej uchwalenia, z pojęciem celu konkretnej decyzji administracyjnej, w kontekście bezprzedmiotowości decyzji, jakim posługuje się przepis art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. Sporna decyzja zatwierdzająca projekt wymiany gruntów na terenie wsi K. stanowiła podstawę do dokonania określonych zmian w strukturze własności gruntów stanowiących przedmiot wymiany i taka była zasadnicza funkcja (cel) tej decyzji. Została ona oparta na konkretnych przepisach ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, a nie na zapisach preambuły do tej ustawy, która to preambuła nie ma charakteru normatywnego (nie można na jej podstawie wydedukować konkretnej normy prawnej). Z punktu widzenia przyjętej przez skarżącego drogi wzruszenia tej decyzji (poprzez uruchomienie trybu nadzwyczajnego wzruszania decyzji ostatecznych na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a.) najistotniejsza jest ta okoliczność, że sporna decyzja została w całości wykonana i wobec tego nie stanowi ona przedmiotu jakiegokolwiek toczącego się postępowania wykonawczego. Zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, że nie istnieje w chwili obecnej prawna możliwość wzruszenia tego rodzaju decyzji (już w całości wykonanej) na podstawie wzmiankowanego przepisu, albowiem art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. z natury rzeczy dotyczy decyzji, które albo nie zostały jeszcze wykonane i na skutek określonych zdarzeń faktycznych wykonanie ich stało się bezprzedmiotowe (niemożliwe), albo decyzji które są w trakcie wykonywania lub wykonane w części, ale dalsze ich wykonywanie może być uznane za bezprzedmiotowe. W doktrynie przyjmuje się, że stać tak się może z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo z powodu zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku, gdy powoduje ona taki skutek (zob. J. Borkowski [w] J. Borkowski, B. Adamiak "Kodeks postępowania administracyjnego. komentarz., wyd. C. H. Beck, Warszawa 2002, str. 746). W świetle powyższego pozbawione są jakiegokolwiek znaczenia prawnego obszerne wywody skargi kasacyjnej dotyczące niewłaściwego sposobu użytkowania i ewentualności nierolniczego wykorzystywania gruntów stanowiących przedmiot wymiany przez kolejnych ich posiadaczy w przyszłości. Marginalnie tylko w kontekście tych rozważań można zauważyć, iż w chwili obecnej brak jest postaw ustawowych do kwestionowania prawa własności i związanej z tym swobody podmiotu właścicielskiego w korzystaniu w pełnym zakresie z prawa własności, w tym także rozrządzania tą własnością, tylko z tego względu, że osoby trzecie – zainteresowane uzyskaniem względnie odzyskaniem prawa własności w stosunku do cudzej nieruchomości - składają deklaracje lepszego wykorzystania przedmiotu prawa własności w przyszłości. Zwrócić przy tym można uwagę i na to, że prawna ochrona własności stanowi w myśl art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP jedną z naczelnych zasad demokratycznego państwa prawnego. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie przypominał, że prawo to traktowane jest w naszym systemie prawnym jako prawo podmiotowe o najszerszej treści i w porównaniu z innymi prawami - jako prawo najsilniejsze w stosunku do rzeczy. Obejmuje ono szereg uprawnień, na które składają się w szczególności możliwość korzystania z rzeczy, pobierania pożytków, bezpośredniego lub pośredniego eksploatowania przedmiotu własności, a także swoboda rozporządzenia rzeczą. Mimo, że nie jest ono prawem absolutnym - Konstytucja dopuszcza bowiem ustanawianie ograniczeń prawa własności – spełniony musi być warunek, że ustanowione ograniczenia spełniają wymagania określone w art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji. Próba realizacji restytucyjnego celu w stosunku do nieruchomości stanowiących własność osób trzecich (w tym wypadku Skarbu Państwa), podjęta przez skarżącego w oparciu o przepis art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a., który miałby jego zdaniem zastosowanie w stosunku do decyzji, która została już wykonana i wywołała określone skutki w sferze prawa własności innych podmiotów, nie znajduje oparcia w rzeczywistej treści tego unormowania. Nie można wobec tego zgodzić się z zarzuconym w skardze kasacyjnej naruszeniem prawa materialnego, polegającym na jego niezastosowaniu w stanie faktycznym sprawy. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p. p. s. a., oddalił skargę kasacyjną.