II OSK 1014/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Bożena Walentynowicz (spr.) sędzia NSA Wojciech Chróścielewski sędzia NSA Leszek Leszczyński Protokolant Katarzyna Latuszek po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gorzowie Wielkopolskim od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 22 marca 2006 r. sygn. akt II SA/Go 786/05 w sprawie ze skargi W. J. i K. J. na decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę 2. zasądza od W. i K. J. na rzecz Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gorzowie Wielkopolskim kwotę 490 (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz za I instancję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 22 marca 2006 r., sygn. akt II SA/Go 786/05, po rozpoznaniu skargi K. i W. J. na decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] lipca 2005 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] marca 2005 r. oraz orzekł o zwrocie kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu stanowiska Sąd ten przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją z dnia [...] marca 2005 r., znak [...], działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz art. 104 K.p.a. nakazał M. L. wykonanie do 30 czerwca 2005 r. bramy wjazdowej do garażu zgodnie z zatwierdzonym planem sytuacyjnym w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych przy budynku mieszkalnym typ. BW 3369 usytuowanym w R. przy ul. Ś. dz. nr 1206 do stanu zgodnego z prawem. Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gorzowie Wielkopolskim, po rozpatrzeniu odwołania M. L. , decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że ponieważ zmiana usytuowania bramy wyjazdowej w linii ogrodzenia posesji dokonana w trakcie wykonywania robót w stosunku do zatwierdzonego projektu zagospodarowania terenu nie narusza przepisów techniczno – budowlanych, brak jest podstaw do prowadzenia przez organ nadzoru budowlanego postępowania w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Rozpoznając zarzuty skargi wniesionej przez K. i W. J. na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uchylił decyzje obu organów uznając, iż w niniejszej sprawie miało miejsce rażące naruszenie prawa przy wydawaniu skarżonej decyzji i decyzji jej poprzedzającej. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji podniósł, że w jego ocenie niesporne winno być to, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. wszczął postępowanie na wniosek W. J. i wydał decyzję z dnia [...] marca 2005 r. nakazującą M. L. wykonanie bramy wjazdowej do garażu zgodnie z zatwierdzonym planem sytuacyjnym już po wejściu do obrotu prawnego wydanej z upoważnienia Starosty S. przez Burmistrza Miasta i Gminy R. decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2001 r. o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego domu mieszkalnego wraz z bramą wjazdową do garażu. Nie powinno też budzić sporu to, że brama wjazdowa do garażu została wykonana niezgodnie z zatwierdzonym planem sytuacyjnym, gdyż przesunięto ją o około 2,5 m w kierunku nieruchomości skarżącego. Zdaniem Sądu w związku z faktem, że możliwość wydania decyzji, o których mowa w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego ograniczona jest terminem 2 miesięcy od wydania postanowienia na podstawie art. 50 ust. 1, to naruszenie tego terminu powoduje nieważność decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa. Jeżeli natomiast roboty budowlane wykonywane w warunkach określonych w art. 50 ust. 1 (tak jak w niniejszym przypadku) zostały zakończone zanim organ nadzoru budowlanego wydał postanowienie o wstrzymaniu ich prowadzenia to, art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się z mocy art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego odpowiednio, a więc z pominięciem zbędnego w takich okolicznościach postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych. Oznacza to, że przepisy art. 51 ust. 1 pkt 2 stosuje się, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane na podstawie pozwolenia na budowę lub zgłoszenia właściwemu organowi albo też takich, których budowa nie wymaga pozwolenia ani zgłoszenia. Nie ma natomiast związku z przedmiotowym przypadkiem wpływ ewentualnego wydania pozwolenia na użytkowanie obiektów budowlanych. W niniejszym przypadku nie chodzi bowiem o to, czy zachodzą przypadki wymienione w art. 66 ust. 1 pkt 1-3 Prawa budowlanego. Chodzi natomiast o to, czy i w jakim zakresie naruszono decyzję o pozwoleniu na budowę. W tym kontekście Sąd pierwszej instancji uznał zaskarżoną decyzję za naruszającą art. 7 i 77 K.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., natomiast wobec braku odpowiednich ustaleń nie dokonanych przez organ I instancji, uchyleniu podlega decyzja tego organu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wniósł Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, reprezentowany przez radcę prawnego, zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a w szczególności art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez ustalenie, że po przyjęciu do użytkowania obiektu budowlanego prowadzone może być postępowanie w sprawie zgodności jego wykonania z warunkami pozwolenia na budowę. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego wraz z kosztami zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że bezprzedmiotowym było postępowanie organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji wszczęte w sprawie zgodności z prawem wykonanych robót budowlanych, związanych z budową obiektu budowlanego, w sytuacji gdy obiekt ten został przyjęty do użytkowania na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną w takiej sytuacji do obiektu nie mogą być stosowane przepisy o samowoli budowlanej, a stanowisko Sądu, że w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę zastosowanie ma przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego jest błędne. W obecnym stanie prawnym do tego rodzaju przypadków ustawodawca przewidział tryb postępowania określony przepisem art. 51 ust. 1 pkt 3. Ponadto do obiektów przyjętych do użytkowania, zgodnie z ustawą Prawo budowlane, zastosowanie mają przepisy rozdziału 6 – utrzymanie obiektów budowlanych. Jeżeli w legalnie użytkowanym obiekcie budowlanym zostanie stwierdzona przez organ nadzoru budowlanego niezgodność z powszechnie i bezwzględnie obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi, powinna zostać ona usunięta w trybie przepisów art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. W przedmiotowej sprawie nie została stwierdzona tego rodzaju nieprawidłowość, bowiem ustalona lokalizacja bramy wjazdowej w ogrodzeniu budynku mieszkalnego, nie narusza warunków technicznych. Zatem we wskazanych okolicznościach bezprzedmiotowym było wszczęte przez organ I instancji postępowanie w sprawie lokalizacji bramy wjazdowej, stanowiącej element przyjętego do użytkowania budynku mieszkalnego, zarówno w świetle art. 51 ust. 1 pkt 3, jak też art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną W. i K. J. wnieśli o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna oparta została na podstawie prawnej z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej p.p.s.a., zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane przez ustalenie, że po przyjęciu do użytkowania obiektu budowlanego prowadzone może być postępowanie w sprawie zgodności jego wykonania z warunkami pozwolenia na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania, której przesłanki wylicza taksatywnie § 2 wskazanego art. 183 p.p.s.a. Po stwierdzeniu, iż nie zachodzą okoliczności przesądzające nieważność postępowania Sąd przystąpił do oceny zarzutu skargi kasacyjnej. Zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego ma usprawiedliwione podstawy. W niniejszej sprawie niesporny jest fakt, że decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2001 r. Starosta S. na podstawie art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego udzielił inwestorowi M. L. pozwolenia na użytkowanie wybudowanego domu mieszkalnego, który został wybudowany zgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę i projektem budowlanym w R. przy ul. Ś. dz. nr 1206. Decyzja nr [...] dnia [...] lipca 1997 r. stanowiąca pozwolenie na budowę i zatwierdzająca projekt budowlany dotyczyła budynku mieszkalnego, ogrodzenia posesji i szamba szczelnego – co także jest w sprawie niesporne w świetle materiałów sprawy. Decyzję o pozwoleniu na użytkowanie obiektu po zakończeniu robót budowlanych wydano po przeprowadzeniu kontroli i sporządzeniu protokołu z niej, jak również na podstawie dziennika budowy, geodezyjnych pomiarów powykonawczych (protokół z dnia 26 czerwca 2001 r.). Decyzja nr [...] z dnia [...] czerwca 2001 r. o pozwoleniu na użytkowanie ma charakter ostateczny, pozostaje w obrocie prawnym i do chwili obecnej nie została podważona, co jest w sprawie niesporne. Wadliwe w tej sytuacji było stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż nie ma znaczenia w przedmiotowej sprawie fakt wydania pozwolenia na użytkowanie wykonanego obiektu budowlanego. Zasadnie takie stanowisko kwestionuje skarga kasacyjna. Zgodnie z art. 16 Kodeksu postępowania administracyjnego kreującym zasadę ogólną trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych przyjmuje się domniemanie mocy obowiązującej decyzji ostatecznej. Wyraża się ona tym, że decyzje te obowiązują tak długo dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione nową decyzją. Wydanie nowej decyzji jest jedynym sposobem całkowitego lub częściowego pozbawienia decyzji ostatecznej jej mocy obowiązującej. Art. 16 § 1 K.p.a. stanowi, iż decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji po stwierdzeniu ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie lub w ustawach szczególnych. Wynika z tego, że sprawa załatwiona decyzją ostateczną nie może być ponownie przedmiotem postępowania administracyjnego. Wyjątki od tej zasady określa jednoznacznie treść art. 16 § 1 K.p.a. wskazując, że decyzja ostateczna może być wzruszona poprzez: a) uchylenie lub zmianę w trybie postępowania odrębnego (np. art. 154, 155 K.p.a.), b) przez uchylenie decyzji w trybie postępowania w sprawie o wznowienie postępowania (art. 145 § 1 w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a.), c) przez stwierdzenie nieważności (art. 156 § 1 K.p.a.). Skoro jak stwierdzono wyżej ostateczna decyzja nr [...] o pozwoleniu na użytkowanie nie została nigdy dotąd podważona i pozostaje w obrocie prawnym, a jej treść stwierdza wykonanie całej inwestycji objętej pozwoleniem na budowę zgodnie z projektem budowlanym i wydanym pozwoleniem na budowę – to niedopuszczalne było wszczęcie postępowania przez organ pierwszej instancji i nakazanie zmiany usytuowania bramy wjazdowej do garażu inwestorowi L. jak i niedopuszczalne było rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji uchylające decyzje organów obu instancji w celu ponownego rozpoznania sprawy i ustalenie czy i w jakim zakresie naruszono decyzję o pozwoleniu na budowę. Należy uznać za prawidłowe umorzenie postępowania przez organ odwoławczy po uchyleniu decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S.– jakkolwiek uzasadnienie tego rozstrzygnięcia jest wadliwe, skoro dopuszczało prowadzenie postępowania w przedmiocie wykonania pozwolenia na budowę przy istniejącej w obrocie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie zakończonej inwestycji, objętej pozwoleniem na budowę. Równocześnie należy zauważyć, iż zarówno organy administracji jak i Sąd pierwszej instancji nie zbadały, a tym samym nie dokonały oceny, że składający wniosek o wszczęciu postępowania organów nadzoru budowlanego W. i K. J. nie legitymują się przymiotem strony. Zgodnie z art. 28 K.p.a. stroną postępowania jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Tych przesłanek nie spełniają uczestnicy J. Nie graniczą z nieruchomością inwestora, ani decyzja o pozwoleniu na budowę, ani też decyzja o pozwoleniu na użytkowanie nie była im doręczona ponieważ nie brali udziału w tych postępowania. Żadna z ww. decyzji nie narusza interesu prawnego małż. J. Podnoszone okoliczności we wniosku jak i skardze do sądu administracyjnego nawiązują tylko do interesu faktycznego, który jednak nie stanowi o posiadaniu przymiotu strony. Zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. "Uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny..." Takim interesem prawnym, jak wyżej Naczelny Sąd Administracyjny ocenił, nie legitymują się małż. J. Należy też podnieść, że o "interesie prawnym" w rozumieniu przepisu art. 50 § 1 p.p.s.a. mówimy wtedy, gdy ma on oparcie w przepisach prawa. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 listopada 2004 r. (OSP 2005, nr 11, poz. 128) uznał, że istotę interesu prawnego w znaczeniu art. 50 § 1 p.p.s.a. należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawną, na podstawie której określony podmiot może domagać się konkretyzacji swoich uprawnień lub obowiązków bądź żądać kontroli określonego aktu w celu ochrony jego praw lub obowiązków. W sprawie przedmiotowej małż. J. nie wykazali, by mieli roszczenie o przyznanie im uprawnienia do żądania kontroli wykonania przez inwestora pozwolenia na budowę. Kwestią tą nie zajmował się też Sąd pierwszej instancji. Ponieważ w sprawie przedmiotowej Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził naruszeń postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a jedynie zachodziło naruszenie prawa materialnego wskazanego w zarzucie skargi kasacyjnej, Sąd na podstawie art. 188 p.p.s.a. po rozpoznaniu skargi kasacyjnej uchylił zaskarżone orzeczenie i rozpoznał skargę na podstawie stanu faktycznego sprawy przyjętego w zaskarżonym wyroku. Sąd oddalił skargę małż. J. z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu niniejszego rozstrzygnięcia. O kosztach orzeczono zgodnie z art. 203 pkt 2 p.p.s.a.