I OSK 1075/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędziowie NSA Janina Antosiewicz (spr.) Małgorzata Borowiec Protokolant Kamil Wertyński po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 22 marca 2006 r. sygn. akt II SA/Sz 259/05 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i utrzymaną przez nią w mocy decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z dnia [...] nr [...], 2. przyznaje adwokat B. L. od Skarbu Państwa wynagrodzenie w kwocie 566,60 ( pięćset sześćdziesiąt sześć 60/100) złotych z tytułu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, obejmującą także stawkę podatku od towarów i usług. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 22 marca 2006 r. sygn. akt SA/Sz 259/05 oddalił skargę J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z [...] przyznającą dodatek mieszkaniowy od 1 listopada 2004 r. do 30 kwietnia 2005 r. w kwocie 207,69 zł miesięcznie. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył ustalenia organów, treść rozstrzygnięć i własną ocenę prawną stwierdzając, co następuje: W decyzji z dnia 6 października 2004 r. przyznającej dodatek mieszkaniowy na podstawie art. 2 ust. 1, art. 5, 6 ust. 1, 8 i 10, art. 7 i 17 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 71, poz. 734 ze zm.) i w załączniku do niej organ zawarł wszystkie dane niezbędne do ustalenia wysokości dodatku, w tym dochód miesięczny w wysokości 622,82 zł, wydatki mieszkaniowe w kwocie 304,68 zł, powierzchnię użytkową lokalu 44 m2, powierzchnię normatywną 45 m2, dochód na jednego członka rodziny w kwocie 207,61 zł, 12% dochodów gospodarstwa domowego w wysokości 74,74 zł, wydatki normatywne - 274,21 zł, łączne wydatki 296,70 zł, 70% tej kwoty 207,69 zł, kwotę dodatku mieszkaniowego - 207,69 zł, stwierdzając, że J. K. spełnia ustawowe wymogi do otrzymania dodatku. W odwołaniu J. K. zakwestionował wliczenie do dochodu uprawniającego do dodatku mieszkaniowego kwoty nadpłaty za centralne ogrzewanie. Twierdził, że pomimo to, że oszczędzał został niejako ukarany, albowiem kwota nadpłaty została mu wliczona do dochodu. Domagał się przeliczenia jego dochodu na nowo. Podnosił nadto, że rozliczenie za dostawę energii nie jest ostateczne, gdyż odwołał się od tych ustaleń. SKO decyzją z dnia [...] nie uwzględniło odwołania utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, jednakże podzieliło pogląd strony, że niezasadnym było doliczenie do dochodu kwoty z tytułu rozliczenia co, a zatem prawidłowo obliczony dochód strony wyniósł 530,65 zł. Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych, wysokość dodatku stanowi różnicę pomiędzy wydatkami przypadającymi na normatywną powierzchnię zajmowanego lokalu a wydatkami poniesionymi przez osobę otrzymującą dodatek w wysokości 12% dochodów gospodarstwa trzyosobowego (J. K. we wniosku podał jako osoby wspólnie zamieszkujące córkę A. K.oraz małoletniego wnuka A.). Miesięczny dochód rodziny ustalony na podstawie akt sprawy wyniósł 530,65 zł, zaś 12% z tej kwoty stanowi 63,68 zł. W takiej wysokości ustawodawca przewidział obciążenie budżetu gospodarstwa domowego dla strony. Kolegium ustaliło kwotę niższą od ustalonej przez organ I instancji, albowiem Kolegium ustalając wysokość dochodu nie wzięło pod uwagę kwoty nadpłaty za centralne ogrzewanie. Wydatki strony uwzględnione przy obliczaniu dodatku organ określił na kwotę 296,90 zł, na którą składa się 90% z kwoty 304,68 (czynsz, woda, ścieki, co, śmieci), tj. 274,21 zł + ryczałt za brak ciepłej wody 22,49 zł). Z uwagi na to, że w wydatkach uwzględnione są tylko opłaty za świadczenia związane z eksploatacją lokalu mieszkalnego z wyłączeniem opłat za telefon, energię elektryczną i domofon, należny dodatek mieszkaniowy stanowi różnicę kwot 296,69 zł i 69,68 zł czyli 233,02 zł. Jednakże Kolegium powołując się na przepis art. 6 ust. 10 ustawy o dodatkach mieszkaniowych stwierdziło, że wysokość dodatku mieszkaniowego nie może przekraczać 70% wydatków (obliczonych na kwotę 296,90 zł), a więc może on być przyznany w kwocie 207,69 zł, czyli organ I instancji dokonał prawidłowego wymiaru świadczenia. W skardze na powyższą decyzję J. K. zarzucił powołanie nieprawidłowej podstawy, nieprawidłowe pouczenie o wniesieniu skargi do Ośrodka Zamiejscowego NSA, zamiast WSA w Szczecinie, naruszenie art. 79 k.p.a. przez przerzucenie na skarżącego ciężaru udowodnienia bezzasadności włączenia nadpłat do dochodu a ponadto nieuwzględnienie faktu, że w przeszłości najemcą lokalu była b. żona skarżącego. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, iż ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych uzależnia przyznanie dodatku od kryterium podmiotowego, ustalając w art. 2 katalogi osób, którym świadczenie to przysługuje, w art. 3 kryterium dochodowe, zaś w art. 5 powierzchnię lokalu zajmowanego przez osobę uprawnioną. Zdaniem Sądu zasadniczymi kwestiami spornymi w tej sprawie stały się rozbieżności co do sposobu obliczania dochodu członków gospodarstwa domowego poprzez wliczenie do dochodu nadpłaty za co. Stosownie do treści art. 17 ust. 1, w roku 2004 dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom, o których mowa w art. 2 ust. 1, jeżeli średni dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekracza 160% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym lub 110% tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym, obowiązującej w dniu złożenia wniosku. Na potrzeby ustawy o dodatkach mieszkaniowych, w art. 3 ust. 3 prawodawca zdefiniował pojęcie dochodu, za który uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Do dochodu nie wlicza się dodatków dla sierot zupełnych, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń w naturze z pomocy społecznej oraz dodatku mieszkaniowego. Wobec definicji legalnej dochodu Sąd uznał zasadność stanowiska skarżącego, że od dochodu należało odliczyć jednorazową nadpłatę za co. Zdaniem Sądu przy ustalonej wysokości dochodów 530,16 zł, co w przeliczeniu na jednego członka gospodarstwa domowego wynosi 176,72 zł J. K. spełnił kryterium dochodowe, określone w art. 3 ust. 1 ustawy. Wydatki poniesione na lokal zostały wymienione w art. 6 ust. 3 i 4 ustawy. Są to świadczenia okresowo ponoszone przez gospodarstwo domowe w związku z zajmowaniem lokalu mieszkalnego, tj. czynsz, opłaty za świadczenia związane z eksploatacją lokalu mieszkalnego, opłaty eksploatacyjne spółdzielni mieszkaniowej, zaliczki płacone przez właścicieli lokali mieszkalnych na koszty związane z nieruchomością wspólną, świadczenia związane z eksploatacją domu jednorodzinnego oraz inne wydatki, wynikające z odrębnych przepisów. W rozporządzeniu z dnia 28 grudnia 2001 r. wydanym na podstawie art. 9 ustawy Rada Ministrów ustaliła m.in. szczegółowy wykaz i wysokość wydatków za zajmowany lokal mieszkalny, stanowiących podstawę obliczania dodatku mieszkaniowego. W § 2 ust. 1 tego rozporządzenia wyszczególniono, w zależności od statusu zajmowanego lokalu mieszkalnego, rodzaje wydatków wchodzących do podstawy obliczenia dodatku mieszkaniowego. Wyliczenie to ma charakter enumeratywny. W ocenie Sądu organy obu instancji wydatki skarżącego ponoszone za lokal mieszkalny w wysokości wchodzącej do obliczenia podstawy dodatku mieszkaniowego obliczyły prawidłowo. Podnoszone przez stronę zarzuty co do nieprawidłowości obliczeń zostały uwzględnione przez Kolegium, zaś uprawnienia skarżącego pozytywnie zweryfikowane. Jednakże z uwagi na przedstawione regulacje dodatek ten został przyznany we właściwej wysokości. Z powyższych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 153, poz. 1270 ze zm., zw. dalej ustawą P.p.s.a.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego J. K., reprezentowany przez adw. B. L. ustanowioną z urzędu, która zaskarżając wyrok w całości zarzuciła naruszenie prawa materialnego § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych, wydanego na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, którą Trybunał Konstytucyjny w sprawie P 4/05 uznał za niezgodną z art. 92 ust. 1 Konstytucji, co spowodowało, że wadliwie została ustalona podstawa obliczenia dodatku w 90% zamiast 100%. Na podstawie art. 188 ustawy P.p.s.a. skarga kasacyjna domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi przez orzeczenie dodatku mieszkaniowego w kwocie 219,19 zł, względnie przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania i zasądzenia na rzecz pełnomocnika kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano się na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 maja 2006 r. w sprawie P 4/05, w którym Trybunał orzekł, że Rada Ministrów nie miała delegacji do ograniczenia prawa obywatela do dodatku mieszkaniowego do 90% wysokości naliczonych i ponoszonych wydatków, przyjmowanych za podstawę obliczenia dodatków mieszkaniowych. Zarówno obie decyzje jak i wyrok Sądu powielają błędną podstawę dodatku mieszkaniowego przyjętą w kwocie 296,70 zł zamiast pełnej 100% sumy wydatków wielkości 304,68 zł. Wydatki z dodatkiem za brak ciepłej wody w kwocie 22,49 w sumie 327,17 zł stanowią podstawę obliczenia dodatku. Od sumy ww. kwot (327,17 - 63,62) należy więc odjąć kwotę 63,62 zł stanowiącą 12% z kwoty 530,16 zł dochodów miesięcznych skarżącego (zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych). Otrzymamy więc kwotę 263,55 zł jednak tak obliczony dodatek mieszkaniowy nie może być wyższy niż 70% wydatków czyli 229,19 (70% kwoty 327,17 - art. 6 ust. 10 ustawy o dodatkach). Stąd przyznany dodatek w kwocie 207,69 zł zdaniem skarżącego jest ustalony wadliwie i zaniżony. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, a zarzut naruszenia prawa materialnego Sąd uznał za trafny. Zaskarżony wyrok oddalający skargę został wydany z naruszeniem przepisów prawa materialnego, a wadą tą dotknięte były także decyzje organów obu instancji. Przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (art. 9 ust. 1 pkt 1) oraz § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz.U. Nr 156, poz. 1817) na skutek pytania prawnego były przedmiotem badania przez Trybunał Konstytucyjny. W wyroku z dnia 9 maja 2006 r. sygn. akt P 4/05 Trybunał orzekł, iż przepis art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, zaś § 2 ust. 2 rozporządzenia - niezgodny z art. 6 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych (OTK A 2006, nr 5, poz. 55). Zdaniem Trybunału przepis art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, zawierający delegację dla Rady Ministrów do wydania rozporządzenia określającego szczegółowy wykaz i wysokość wydatków za zajmowany lokal mieszkalny, stanowiących podstawę obliczania dodatku mieszkaniowego, wobec tego, iż nie zawiera wytycznych co do treści rozporządzenia (a nie zawiera ich także art. 9 ust. 2 pkt 1 ustawy) jest sprzeczny z art. 92 ust. 1 Konstytucji. Konsekwencją stwierdzenia niekonstytucyjności powyższego przepisu jest utrata mocy obowiązującej wydanego na jego podstawie rozporządzenia. Z kolei niezgodność § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych, ograniczającego wydatki, będące podstawą obliczenia dodatku mieszkaniowego do 90%, wynika z braku podstaw w przepisach ustawy (art. 6 ust. 1). Ten przepis stanowiąc, iż wysokość dodatku mieszkaniowego stanowi różnicę między wydatkami, przypadającymi na normatywną powierzchnie użytkową zajmowanego lokalu a kwotą stanowiącą wydatki poniesione przez osobę otrzymującą przesądza o wpływie przyjmowanej podstawy na wielkość dodatku. Wskutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego stosownie do art. 190 ust. 3 Konstytucji RP uznane za niezgodne z Konstytucją i ustawą przepisy (art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy i § 2 ust. 2 rozporządzenia utraciły moc z dniem 18 maja 2006 r. Oparcie wyroku na przepisach prawa sprzecznych z Konstytucją oraz przepisie § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów sprzecznego z ustawą sprawia, iż wyrok ten narusza przepisy prawa materialnego, gdyż wysokość dodatku mieszkaniowego obliczona przy zastosowaniu tylko 90% wydatków została zaniżona. Przepis art. 272 § 1 ustawy P.p.s.a. stwarza możliwość żądania wznowienia postępowania gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją lub ustawą, na podstawie którego zostało wydane orzeczenie. Wprawdzie w § 2 przepis ten uprawnia stronę do wniesienia skargi o wznowienie postępowania, jednakże w takim przypadku jak ten, gdy Sąd odwoławczy rozpoznaje sprawę po wyroku Trybunału Konstytucyjnego zarzut ten uwzględnia w ramach podniesionej podstawy kasacyjnej. Z tych względów uznając za zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego - Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok na podstawie art. 188 ustawy P.p.s.a., zaś na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i b tej ustawy także decyzje organów obu instancji. O przyznaniu wynagrodzenia Sąd orzekł na podstawie art. 250 ustawy P.p.s.a. oraz § 18 ust. 1 lit. c i pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) uznając zasądzoną kwotę za współmierną do udziału pełnomocnika w postępowaniu przed obiema instancjami.