I SA/Wa 1556/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch (spr.) Sędziowie WSA Elżbieta Lenart asesor WSA Iwona Kosińska Protokolant Piotr Kabała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2006 r. sprawy ze skargi Starosty [...] na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] w przedmiocie komunalizacji gruntu zajętego pod drogę wojewódzką 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2004 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...], po rozpoznaniu odwołania Zarządu Województwa [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2004 r., nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Województwo [...] prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa, stanowiącej fragment drogi wojewódzkiej nr [...], położonej w obrębie nr [...], uchylił decyzję Wojewody [...] w całości i stwierdził nabycie przez Województwo [...], z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., własności oznaczonej wyżej nieruchomości Skarbu Państwa. Decyzja została oparta na następująco ustalonym stanie faktycznym sprawy: Zarząd Województwa [...] wnioskiem z dnia [...] grudnia 2003 r. wystąpił do Wojewody [...] o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie przez Województwo [...] z mocy prawa, w trybie art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), nieruchomości Skarbu Państwa, stanowiącej fragment drogi wojewódzkiej nr [...], położonej w obrębie nr [...] m. [...], oznaczonej na mapie i w rejestrze gruntów jako działki o nr [...] o łącznej powierzchni [...] ha, uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...]. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...], na podstawie art. 105 kpa, umorzył postępowanie wszczęte powyższym wnioskiem. W uzasadnieniu organ wskazał, że wniosek Zarządu Województwa [...] jest bezprzedmiotowy, albowiem brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej w sprawie stwierdzenia nabycia własności fragmentu drogi wojewódzkiej. Wpis dróg wojewódzkich do księgi wieczystej jako mienia województwa następuje na podstawie art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Od decyzji Wojewody [...] odwołał się Zarząd Województwa [...], wnosząc o jej uchylenie i wydanie decyzji stwierdzającej nabycie przedmiotowej nieruchomości. Odwołujący się podniósł, iż powołany art. 103 ustawy z dnia 13 października 1998 r. nie może być podstawą do wpisania Województwa [...] jako właściciela określonego pasa drogowego. W ocenie odwołującego się zaprezentowany przez Wojewodę pogląd pozostaje w sprzeczności z art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361, z późn. zm.), zgodnie z którym wpis może zostać dokonany na podstawie dokumentu z podpisem notarialnie poświadczonym, jeżeli przepisy szczególne nie przewidują innej formy dokumentu. Ponadto odwołujący się wskazał, iż Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 24 czerwca 1997 r., sygn. II CKN 216/97 (OSN z 1998 r. Nr 1 poz. 7), stwierdził, że przepis prawa może stanowić podstawę wpisu do księgi wieczystej tylko wówczas, gdy stwierdza nabycie ex lege prawa podlegającego ujawnieniu w księdze wieczystej, bez ustawowego wymagania poświadczenia tego nabycia. Minister Skarbu Państwa podzielił pogląd odwołującego się, w związku z czym decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] uchylił decyzję Wojewody [...] w całości i stwierdził nabycie przez Województwo [...] z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., prawa własności wyżej opisanej nieruchomości Skarbu Państwa. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że wydane na podstawie art. 103 ustawy z dnia 13 października 1998 r. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. nr 160, poz. 1071) określiło, które z dotychczasowych dróg stają się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami krajowymi, a które wojewódzkimi. Ustaliło też, że wszystkie dotychczasowe drogi krajowe i wojewódzkie nie wymienione w rozporządzeniu stają się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami powiatowymi, natomiast dotychczasowe drogi gminne oraz lokalne stają się drogami gminnymi. Dotychczasowy zarząd drogami przechodzi odpowiednio na zarządcę drogi powiatowej lub wojewódzkiej. Zarządcy ci stają się następcami prawnymi zarządu funkcjonującego do dnia 31 grudnia 1998 r. Na nowego zarządcę przechodzi też uzyskany przez poprzednika prawnego na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) tytuł prawny do nieruchomości w postaci trwałego zarządu. Tak skonstruowane zapisy umożliwiają jedynie przejęcie z dniem 1 stycznia 1999 r. dróg według nowych kategorii przez ich zarządców, a to oznacza, że art. 103 ustala jedynie tryb jednorazowego, wyjściowego zaliczania dróg, uwzględniający udział samorządów różnych szczebli. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 czerwca 2001 r., sygn. akt 18/00 (OTK 2001/5/118) stwierdził, że "celem rozporządzenia z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich nie było też wyposażenie nowo powstających jednostek samorządu terytorialnego w majątek. (...) wyposażenie to dokonało się z mocy prawa, na podstawie art. 60 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące ...". Tak więc ani przepis art. 103 ustawy, ani wydane na jego podstawie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. nie daje natomiast podstaw do uznania, że wymienione we wniosku Zarządu Województwa [...] drogi stały się z mocy samego powołanego przepisu własnością tej jednostki samorządu terytorialnego. Takiej samodzielnej podstawy nie stanowi również przepis art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 2004 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086 ze zm.), w myśl którego drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu i gminy. Trzeba wziąć pod uwagę, że ustawodawca w art. 60 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. jednoznacznie wskazał, że wojewoda stwierdza nabycie mienia w drodze decyzji deklaratoryjnej również w przypadku, gdy nabycie mienia Skarbu Państwa następuje z mocy prawa przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie odrębnych przepisów. Ponadto w sprawach nabycia własności dróg ma zastosowanie zasada, że jednostka samorządu terytorialnego może powoływać się na tytuł prawny, a co za tym idzie rozporządzać nabytym w ten sposób mieniem dopiero od dnia, w którym decyzja wojewody potwierdzająca nabycie mienia stała się ostateczna, analogicznie jak to wynika z uchwały Sądu Najwyższego z dnia 29 lipca 1993 r. sygn. akt III CZP 64/93 podjętej w sprawie nabycia mienia z mocy prawa przez gminę w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). W ocenie organu odwoławczego Wojewoda [...] powinien był wydać decyzję potwierdzającą nabycie przedmiotowego mienia, która będzie podstawą do ujawnienia w księgach wieczystych. Ponadto Minister Skarbu Państwa zwraca uwagę na uchwałę Sądu Najwyższego w składzie 7 sędziów z dnia 7 kwietnia 1993 r., sygn. akt III AZP 2/93 (OSNC 1993/10/173), w której podkreślono jednoznacznie, iż "Wpis w księdze wieczystej może być dokonany tylko na podstawie dokumentu będącego dowodem mającym znaczenie dla ustalenia stanu prawnego nieruchomości (art. 1 i art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece - Dz. U. Nr 19, poz. 147 ze zm.). Podstawą wpisu są oprócz aktów notarialnych, decyzje administracyjne i orzeczenia sądowe oraz inne dokumenty, przewidziane w przepisach odrębnych (...)". Skargę na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lipca 2005 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Starosta [...], wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że wydanie decyzji administracyjnej w sprawie stwierdzenia własności nieruchomości stanowiących drogi wojewódzkie narusza art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. oraz art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Dotychczas sądy rejonowe nie wymagały jakiejkolwiek decyzji do o nabyciu własności dróg i wpisywały prawo własności nieodpłatnie. Wprawdzie zarządzeniem z dnia [...] lutego 2002 r. Sąd [...] w O. zwrócił Zarządowi Województwa [...] wniosek w sprawie wpisu do księgi wieczystej tego Województwa jako właściciela drogi wojewódzkiej, jednak powodem odmowy wpisu był brak uiszczenia opłaty stałej od wniosku, a nie brak decyzji potwierdzającej nabycie własności nieruchomości. Wpis dróg do księgi wieczystej następuje na podstawie art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Wojewoda w drodze decyzji stwierdza natomiast nabycie z mocy prawa mienia, o którym mowa w art. 60 ust. 1 ustawy. Chodzi w tym przypadku o mienie Skarbu Państwa będące we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie przepisów ustawy kompetencyjnej oraz przepisów ustawy z dnia 13 października 1998 r. Nie dotyczy to stwierdzenia nabycia mienia stanowiącego drogi wojewódzkie. Nietrafnie Minister Skarbu Państwa powołuje się na uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 czerwca 2001 r., bowiem cytowany fragment uzasadnienia odnosi się do rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 14 grudnia 1998 r. w sprawie dostosowania organizacji dyrekcji okręgowych dróg publicznych oraz będących ich częściami zarządów drogowych i drogowej służby liniowej do organizacji administracji publicznej określonej przepisami o reformie administracji publicznej, a nie do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich. Rozporządzenie z dnia 14 grudnia 1998 r. dotyczy przekształcenia (podziału organizacyjnego) jednostek państwowych, by z dniem 1 stycznia 1999 r. było możliwe przejęcie zorganizowanych zespołów ludzkich wraz z majątkiem przez odpowiednie jednostki samorządu terytorialnego. Wyposażenie zarządów drogowych w majątek dokonało się z mocy prawa na podstawie art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. i zostało potwierdzone stosownymi decyzjami wojewodów. Natomiast rozporządzenie z dnia 15 grudnia 1998 r. dotyczy nieruchomości sklasyfikowanych jako drogi krajowe i wojewódzkie, dla których ustawodawca nie przewidział konieczności potwierdzania ich nabycia w drodze decyzji administracyjnej. Skarżący zwrócił ponadto uwagę, że przed wydaniem decyzji potwierdzających nabycie własności dróg z mocy prawa zachodzi konieczność sporządzenia kart inwentaryzacyjnych i zlecenia wyceny wartości dróg, co w konsekwencji obciążyłoby Skarb Państwa kwotą wyższą niż wysokość wpisu wieczystoksięgowego. Z tego też względu wniesiono skargę do sądu administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej odrzucenie z uwagi na brak legitymacji po stronie wnoszącego skargę, w przypadku zaś nieuwzględnienia tego wniosku przez Sąd, wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Organ wskazał, że przepis, na który powołał się skarżący, tj. art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych nie stwarza po jego stronie interesu prawnego, nie przyznają mu jakichkolwiek praw ani nie nakładają obowiązków. Nie ma więc podstaw do uznania Starosty Powiatu [...] za stronę postępowania. Co do istoty sprawy Minister Skarbu Państwa podtrzymał stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Podkreślić należy, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta sprowadza się do oceny, czy organ administracji przy rozpoznawaniu sprawy nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że wniosek o odrzucenie skargi jest nieuzasadniony. Skarga w niniejszej sprawie została wniesiona przez organ administracji publicznej upoważniony do reprezentowania Skarbu Państwa. Legitymacja Starosty Powiatu [...] do złożenia skargi od decyzji dotyczącej stwierdzenia nabycia z mocy prawa mienia Skarbu Państwa przez jednostkę samorządu terytorialnego znajduje oparcie w art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), w myśl którego organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach dotyczących gospodarowania nieruchomościami jest starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie podlegała uwzględnieniu, choć z całkowicie innych przyczyn, niż w niej podane. Zaskarżoną decyzją Minister Skarbu Państwa, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2004 r., umarzającą, na podstawie art. 105 § 1 kpa, postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Województwo [...] własności oznaczonej nieruchomości Skarbu Państwa i stwierdził nabycie własności tej nieruchomości przez ww. jednostkę samorządu terytorialnego. Nie wdając się w merytoryczną ocenę rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji Ministra Skarbu Państwa należy stwierdzić, że decyzja ta jest obarczona wadą skutkującą koniecznością jej uchylenia, bowiem do jej wydania doszło z naruszeniem zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 kpa. Wymaga podkreślenia, że Istota dwuinstancyjności polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy przez dwa różne organy administracji, przy czym podstawy materialnoprawne obu rozstrzygnięć są te same (por. wyrok NSA z dnia 8.06.1998 r. sygn. akt II SA 540/98 lex 41863). Dla uznania, że została zrealizowana zasada dwuinstancyjności nie wystarcza, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia organów dwóch różnych stopni. Rozstrzygnięcia te muszą być tożsame co do podmiotów oraz co do przedmiotu postępowania. Skoro w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji uznając postępowanie administracyjne za bezprzedmiotowe nie rozstrzygnął sprawy merytorycznie, niedopuszczalne było przeprowadzenie przez organ odwoławczy we własnym zakresie postępowania dowodowego i orzeczenie co do istoty sprawy. Organ odwoławczy nie podzielając stanowiska organu pierwszej instancji o bezprzedmiotowości postępowania winien był, na podstawie art. 138 § 2 kpa, uchylić zaskarżoną odwołaniem decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując na konieczność przeprowadzenia postępowania co do istoty sprawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że organ odwoławczy jest kompetentny do przeprowadzenia wyłącznie uzupełniającego postępowania dowodowego. Przeprowadzenie przez ten organ odwoławczy postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części narusza zasadę dwuinstancyjności. Każda sprawa powinna być nie tylko rozstrzygnięta ale i rozpoznana (co do istoty) przez dwa organy administracji różnych stopni. Tylko tak rozumiana zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stwarza gwarancje realizacji praw i interesów stron (wyrok NSA z dnia 20.05.1998 r. sygn. akt IV SA 2058/97). Skoro w niniejszej sprawie organ odwoławczy podjął merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie, w której organ pierwszej instancji nie orzekł co do jej istoty, należało uznać, że doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Poza tym należy zwrócić uwagę na brak powołania przez Ministra Skarbu Państwa materialnoprawnej podstawy decyzji orzekającej o stwierdzeniu nabycia z mocy prawa przez Województwo [...] przedmiotowego mienia. W podstawie prawnej decyzji wskazano jedynie normy kompetencyjne - art. 60 ust. 3 i art. 62 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Nie ma też spójności pomiędzy rozstrzygnięciem zawartym w zaskarżonej decyzji a jej uzasadnieniem, które w całości sprowadza się do analizy stanu prawnego w zakresie własności dróg publicznych oraz do argumentacji na rzecz poglądu o obowiązku wydania przez Wojewodę [...] decyzji potwierdzającej nabycie przedmiotowego mienia. Brak jest natomiast wykazania istnienia prawnomaterialnych przesłanek podjętego rozstrzygnięcia. Te wady zaskarżonej decyzji skutkują naruszeniem art. 107 § 1 i 3 kpa. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.