II SA/Ke 163/05

Sygnatura akt: II SA/Ke 163/05 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 23 marca 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Beata Ziomek, Asesor WSA Jacek Kuza, Protokolant: ref. stażysta Celestyna Niedziela, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2006 r. sprawy ze skargi J. D. na decyzję Wojewody z dnia [...] numer [...] w przedmiocie : pozwolenia wodnoprawnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia [...] Starosta na podstawie art. 37, 122, 127, 131 i 140 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, udzielił Gminie K. pozwolenia wodnoprawnego na pobór wody z rzeki C. za pomocą istniejącego jazu betonowego z mostem, na piętrzenie wody w odbudowanym zbiorniku oraz na zrzut wody ze zbiornika w okresie 1-10 listopada trzeciego roku eksploatacji. Pozwolenie wodnoprawne udzielone zostało do 30 września 2028 r. po warunkami: 1. wykonania wszystkich prac związanych z odbudową zbiornika zgodnie z operatem wodnoprawnym, 2. gospodarowania wodą oraz eksploatacji obiektu stawowego w sposób określony decyzją, 3. utrzymywania w należytym stanie technicznym wszystkich urządzeń wodnych, 4. utrzymywania rzeki w zasięgu cofki od piętrzenia na jazie w Wilczycy, 5. ubezpieczenia płytami betonowymi koryta rzeki poniżej mnicha spustowego, 6. wybudowania rowu opaskowego oddzielającego zbiornik od użytków rolnych na długości działek od 213/3 do 217/2. Ponadto organ zobowiązał Gminę K. do wykonania trwałego oznaczenia wysokości piętrzenia wody na urządzeniach piętrzących, ponoszenia odpowiedzialności za ewentualne szkody wyrządzone osobom trzecim, wynikłe z eksploatacji zbiornika oraz wykonania robót budowlanych związanych z odtworzeniem grobli oddzielającej zbiornik od rzeki C. w terminie do 31 maja 2004 r. W uzasadnieniu organ podniósł, że istniejący zbiornik wodny uległ znacznej eutrofizacji, dlatego zostanie oczyszczony i pogłębiony. Odbudowana będzie również grobla oddzielająca go od rzeki C. Obiekt będzie zasilany wodami tej rzeki w wyniku jej piętrzenia na jazie betonowym w W. , użytkowanym obecnie dla potrzeb kompleksu stawów rybnych w K., należących do J. D. Po odbudowie zbiornik będzie służył przede wszystkim do celów rekreacyjnych i przeciwpożarowych. Ubocznym celem będzie hodowla ryb systemem ekstensywnym bez dokarmiania. W celu wyeliminowania ujemnego oddziaływania zbiornika na przyległe grunty nałożono na właściciela obiektu szereg obowiązków. Po przeanalizowaniu złożonego operatu i przeprowadzeniu rozprawy połączonej z wizją w terenie oraz wysłuchaniu zainteresowanych stron organ stwierdził, że funkcjonowanie zbiornika, przy spełnieniu warunków nałożonych decyzją, nie spowoduje zakłócenia stosunków wodnych i nie będzie szkodliwie oddziaływać na sąsiednie grunty. Rozpoznając odwołanie od tego rozstrzygnięcia wniesione przez J.D., Wojewoda decyzją z dnia [...]utrzymał je w mocy. Organ odwoławczy stwierdził, że z treści operatu wodnoprawnego wynika, iż piętrzenie wody na zbiorniku nie będzie miało istotnego wpływu na sąsiadujące użytki rolne, spowoduje jedynie nieznaczne podniesienie poziomu wód gruntowych wokół zbiornika. Tereny od strony północnej będą zabezpieczone poprzez wykonanie grobli, a w celu wyeliminowania ujemnego wpływu nałożono na wnioskodawcę szereg obowiązków. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji podniósł, że teren nieremontowanego przez lata zbiornika stanowił do tej pory "ulgę" w czasie przepływu wielkich wód, co zagrażało terenom zlokalizowanym po jego przeciwległej stronie. Odmulenie czaszy, odbudowa grobli, wykonanie projektowanych rowów opaskowych i wykonanie urządzeń ujściowych i zrzutowych przyczyni się do uporządkowania i znaczącej poprawy gospodarki wodnej w tym rejonie. Skargę od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył J. D. zarzucając pośpiech w jej podjęciu spowodowany faktem, że on sam starał się o pozwolenie wodnoprawne. Stwierdził, że wójt Gminy K."od kilku lat próbuje zniszczyć" jego działalność gospodarczą a "poprzez układu kolesiów w Starostwie we W. i UW w K. doprowadzili do niegospodarskiej decyzji". Podniósł również, że do wybudowania tego zbiornika nie dojdzie, bo Gmina K. jest biedna i nie bezie miała środków na realizację tego obiektu. Ponadto działka na której mieści się rozlewisko należała do Wspólnoty Gruntowej wsi K. i Gmina "nieprawnie weszła w jej posiadanie". Decyzja wodnoprawna nie uwzględnia faktu lokalizacji zbiornika w otulinie P. Parku Krajobrazowego i związanych z tym ograniczeń dotyczących zmian w ekosystemie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uczestnicy postępowania sądowego nie zajęli stanowisk w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonych decyzji podnieść należy, że w toku rozpoznania sprawy organy obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego w stopniu mającym i mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dostrzeżone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny uchybienia powodujące konieczność uchylenia obu decyzji, popełnione zostały w następującym zakresie: I. brak instrukcji gospodarowania wodą i co za tym idzie zatwierdzenia jej w pozwoleniu wodnoprawnym ( art. 128 ust.3 w zw. z art. 132 ust.7 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - Dz.U. nr 115, poz. 1229 ze zm.), II. brak określenia w treści decyzji numerów ewidencyjnych działek, których dotyczy pozwolenie wodnoprawne, III. brak udokumentowania w aktach sprawy, czy informacja o wszczęciu postępowania wodnoprawnego podana została do publicznej wiadomości ( art. 127 ust. 6 Prawa wodnego ) IV. brak należytego ustalenia kręgu osób zainteresowanych w rozumieniu art. 28 kpa. Ponieważ kontrolą sądową objęta jest ocena zgodności zaskarżonej decyzji z prawem obowiązującym w dacie jej wydania, wszystkie cytowane w dalszej części uzasadnienia przepisy powołane będą w brzmieniu obowiązującym w tej właśnie dacie. Ad.I. Nie ulega wątpliwości, że inwestycja zgłoszona we wniosku Gminy K. wymaga pozwolenia wodnoprawnego, uregulowanego w rozdziale 4 Prawa wodnego. Jak wynika bowiem z części opisowej złożonego przez wnioskodawcę operatu wodnoprawnego, celem zamierzonego korzystania z wody w istniejącym zbiorniku wodnym po jego oczyszczeniu, jest między innymi magazynowanie wody dla celów przeciwpożarowych, a zakres tego korzystania będzie polegał na poborze wody z rzeki C. przy pomocy projektowanej przepustozastawki, dzięki której woda zostania wprowadzona do zbiornika i spiętrzona. Takie korzystanie z wód ma charakter szczególny w rozumieniu art. 37 pkt 1, 3 i 4 Prawa wodnego, wymagający pozwolenia wodnoprawnego ( art. 122 ust. 1 pkt 1 ustawy ). Stosownie do treści art. 128 ust.3 Prawa wodnego integralną częścią pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z wód powierzchniowych za pomocą urządzeń do jej piętrzenia ( w tym przypadku urządzeniem tym zgodnie z treścią operatu jest projektowana przepustozastawka oraz istniejący już jaz ), stanowi instrukcja gospodarowania wodą, zatwierdzona w tym pozwoleniu lub odrębnej decyzji przez organ wydający pozwolenie. Projekt ten winien być zawarty w operacie, na podstawie którego wydaje się pozwolenie na piętrzenie wód ( art. 132 ust. 7 Prawa wodnego ). Wbrew powołanym wyżej przepisom, przedłożony operat wodny nie zawiera instrukcji gospodarowania wodą, nie została ona także zatwierdzona w decyzji organu I-szej instancji. Akta nie zawierają również dowodów świadczących o tym, aby została ona zatwierdzona w innej decyzji. Ad.II. Stosownie do treści art. 128 ust. 1 Prawa wodnego, w pozwoleniu wodnoprawnym ustala się cel i zakres korzystania z wód. W pojęciu "zakres" użytym w tym przepisie mieści się niewątpliwie ścisłe oznaczenie terenu, jakiego dotyczy zamierzony szczególny sposób korzystania z wód. Decyzja zawierająca pozwolenie wodnoprawne winna zatem wskazywać na konkretną nieruchomość ( nieruchomości ) jako ewidencyjnie oznaczoną działkę ( działki ), której dotyczy pozwolenie. Elementu tego nie zawiera jednak sentencja pozwolenia wodnoprawnego wydanego przez organ I-szej instancji. Powołanie we wstępnej części decyzji wniosku Gminy K., wedle którego planowane przedsięwzięcie ma być zlokalizowane na działkach położonych w K., oznaczonych w ewidencji gruntów numerami 81 i 970 nie jest wystarczające, albowiem to nie wniosek lecz orzeczenie organu wywołuje określone skutki prawne. Dlatego w sentencji decyzji niezbędne jest dokładne określenie nieruchomości, której pozwolenie wodnoprawne dotyczy. Ad.III Stosownie do treści art. 127 ust. 6 Prawa wodnego informację o wszczęciu postępowania właściwy organ podaje do publicznej wiadomości. Przepis ten znany był niewątpliwie organowi I-szej instancji, gdyż w aktach administracyjnych na k. 3 znajduje się "zawiadomienie", zawierające informację, o jakiej mowa wyżej. Dołączenie tego rodzaju dokumentu do akt nie stanowi jednak wypełnienia przesłanek art. 127 ust. 6, tym bardziej, że nie ma żadnych dowodów na to, aby informacja o wszczęciu postępowania wodnoprawnego faktycznie została podana do publicznej wiadomości np. poprzez wywieszenie na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy, bądź w inny sposób zwyczajowo przyjęty na dany terenie. Przedstawiona Sądowi dokumentacja nie daje zatem podstaw do przyjęcia, że przepis art. 127 ust. 6 Prawa wodnego został przez organ zastosowany. Ad.IV Konieczność podania informacji o wszczęciu postępowania wodnoprawnego do publicznej wiadomości, nie wyłącza powinności organów w zakresie prawidłowego ustalenia kręgu osób zainteresowanych w rozumieniu art. 28 kpa. Wynika ona z art. 10 § 1 kpa, który stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Niedochowanie wymogów powyższego przepisu stanowi podstawę wznowienia postępowania w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Mając na uwadze przedmiot złożonego w sprawie wniosku, stronami w niniejszym postępowaniu są z pewnością wszyscy sąsiedzi planowanej inwestycji. Z niewiadomych przyczyn, organy ograniczają krąg osób zainteresowanych tylko do niektórych z nich i trudno się oprzeć wrażeniu, że nie czynią żadnych własnych ustaleń w tym zakresie przyjmując w sposób bezkrytyczny, że stronami są wyłącznie te osoby, które wymienione zostały w części opisowej operatu w pkt 14 w "wykazie użytkowników na których zlokalizowany jest zbiornik oraz w rejonie oddziaływania cofki". W dołączonym "skróconym wypisie ze skorowidza działek" - będącym jedynym dokumentem na podstawie którego można zweryfikować prawidłowość określenia stron - brak jest zresztą informacji dotyczącej działek 209, 211/1 i 604, bezpośrednio sąsiadujących z przedmiotowym zbiornikiem. Co do działki 209 w operacie wymienieni zostali jako użytkownicy W. K. i S. T., którzy brali udział w postępowaniu administracyjnym, przy czym z uwagi na brak wypisu z rejestru gruntów w zakresie tej nieruchomości, nie ma możliwości zweryfikowania czy osoby te jako strony ustalone zostały prawidłowo. Nie wiadomo także, kto jest zarządcą drogi oznaczonej nr 604. W zakresie właścicieli działek graniczących bezpośrednio ze zbiornikiem od strony północnej i wschodniej organ nie ustalił, czy w postępowaniu brali udział wszyscy właściciele działki 215/2, 219/2 220 i 221 . Ponadto, jeżeli dla potrzeb zbiornika wykorzystany będzie istniejący jaz betonowy, znajdujący się na terenie należącym do Agencji Nieruchomości Rolnych ( następcy prawnego Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa - art. 18 ust. 2 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, Dz.U. 03.64.592 ), to podmiot ten winien być niewątpliwie stroną postępowania wodnoprawnego. Udział dzierżawcy tego terenu- J. D. - nie zastąpi udziału właściciela, któremu przysługuje rzeczowe prawo do nieruchomości, podczas gdy dzierżawcy "jedynie" prawo o charakterze zobowiązaniowym. Skoro woda do zbiornika będzie pobierana z rzeki C. , to organ winien rozważyć, czy osobami zainteresowanymi w rozumieniu art. 28 kpa będą również właściciele nieruchomości sąsiadujących ze zbiornikiem i rzeką od strony południowej. W nawiązaniu do podniesionego w skardze zarzutu dotyczącego "nieprawnego wejścia w posiadanie działki na której mieści się rozlewisko" podkreślić należy, że ze znajdującego się w aktach wypisu wynika , iż nieruchomość oznaczona nr 970, na terenie której zlokalizowany jest aktualnie zbiornik stanowi mienie gminne K. Zapis taki wcale nie musi oznaczać, że nieruchomość ta stanowi własność Gminy K., albowiem pojęcia te nie są tożsame ( przedwojenne mienie gminne stało się bowiem własnością Państwa ). Poza zasygnalizowaniem powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie widzi jednak potrzeby przeprowadzania w tym miejscu wywodu prawnego na temat różnic w znaczeniu pojęciowym mienia gminnego oraz mienia gminy uznając go za przedwczesny. Wątpliwości jakie nasuwają się w trakcie kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia mogą bowiem zostać usunięte poprzez przeprowadzenie dowodu z decyzji, której numer powołany został w wypisie. Brak tego orzeczenia w aktach nasuwać musi jednak przypuszczenie, że dowód w tym zakresie nie został przeprowadzony, a bez niego organy nie mogły w sposób prawidłowy ustalić podmiotu mającego prawo do tej działki i będącego stroną postępowania, naruszając tym samym przepis art. 77 kpa. Wykazane wyżej naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego oraz uchybienia przepisom prawa materialnego i procesowego mające oraz mogące mieć wpływ na wynik sprawy dotyczą organów obu instancji, albowiem organ odwoławczy nie dostrzegł naruszeń popełnionych przez organ I-szej instancji utrzymując w mocy decyzję dotkniętą wadami. Powoduje to konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I-szej instancji, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1b i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku oparto o przepis art. 152 tej ustawy. Rozpoznając sprawę ponownie, organ I-szej instancji kierując się wszystkimi przedstawionymi wyżej uwagami wyda stosowne rozstrzygnięcie eliminując dotychczasowe naruszenia prawa. W pierwszym rzędzie jednak ustali w sposób rzetelny, który poprzez zgromadzenie stosownych dowodów może zostać poddany weryfikacji, krąg osób zainteresowanych w przeprowadzeniu postępowania wodnoprawnego.