I SA/Wa 1216/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch Sędziowie WSA Elżbieta Lenart (spr.) asesor WSA Iwona Kosińska Protokolant Piotr Kabała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2006 r. sprawy ze skargi K. J. i K. J. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie niezwłocznego zajęcia nieruchomości pod drogę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2005 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzją nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Transportu i Budownictwa na rzecz skarżących K. J. i K. J. łącznie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania K. J. i K. J., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości położonej w gminie J., oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha oraz o nadaniu tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Stan faktyczny sprawy organ przedstawił następująco: Na mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji drogi - nieruchomość położona w gminie J., stanowiąca działkę nr [...] o pow. [...] ha została przeznaczona pod budowę obwodnicy m. J. wraz z rozbudową drogi krajowej nr [...]. Pismem z dnia 9 grudnia 2005 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zwrócił się do Wojewody [...] o wydanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie powyższej działki nr [...] przeznaczonej na realizację celu publicznego, jakim jest budowa obwodnicy m. J. wraz z rozbudową drogi krajowej nr [...] oraz o nadanie tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu dyrektor powoływał się na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2004 r. o ustaleniu lokalizacji drogi, zgodnie z którą inwestor jest zobowiązany dysponować terenem, aby uzyskać pozwolenie na budowę. Stwierdza również, iż zwłoka w zajęciu nieruchomości spowoduje, że zakończenie inwestycji drogowej może ulec przedłużeniu. Ponadto, budowa obwodnicy w miejscowości J. i przebudowa ul. [...] w J. w ciągu drogi krajowej nr [...] [...] - [...] znajduje się w planie inwestycyjnym na 2004-2005 rok, zaś realizacja tego planu jest sprawą bardzo ważną i pilną ze względu na poprawę jakości i bezpieczeństwa ruchu użytkowników tej drogi. Decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] Wojewoda [...]: 1. - udzielił Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad zezwolenia na niezwłoczne zajęcie, w celu budowy obwodnicy m. J. wraz z rozbudową drogi krajowej nr [...], nieruchomości będącej współwłasnością K. J i K. J., położonej w gminie J., stanowiącej działkę nr [...] o pow. [...] ha, 2. - nadał niniejszej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Wojewoda stwierdził, że zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.). po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego wojewoda, na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, udziela w uzasadnionych przypadkach, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe. Zgodnie zaś z ust. 2 tego artykułu decyzji tej nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności, jeżeli jest to niezbędne do wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.). Wojewoda uznał, iż w przedmiotowej sprawie spełnione zostały przesłanki wynikające z treści w/w przepisów i orzekł jak wyżej. Od powyższej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2005 r. odwołanie do Ministra Infrastruktury wnieśli K. J. i K. J. W odwołaniu skarżący podnoszą szereg naruszeń prawa mianowicie: naruszenia konstytucyjnego prawa własności i nie podejmowania prób zawarcia umowy według przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Po rozpoznaniu odwołania Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości położonej w gminie J., oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha oraz o nadaniu tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Minister stwierdził, że wydanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonej na pasy drogowe jest uzależnione od spełnienia dwóch przesłanek: wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego i istnienia uzasadnionych przypadków. Jak wynika z akt sprawy, postępowanie wywłaszczeniowe dotyczące przedmiotowej nieruchomości wszczęte na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad nie zostało dotychczas zakończone decyzją ostateczną, co oznacza, że została spełniona pierwsza z przesłanek warunkujących możliwość wydania decyzji w trybie art.17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. Natomiast w piśmie z dnia 9 grudnia 2004r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w [...] wskazał, iż nieruchomość obejmująca działkę nr [...] została przeznaczona na realizacje celu publicznego, jakim jest budowa obwodnicy m. J. wraz z rozbudową drogi krajowej nr [...]. Zwłoka w zajęciu nieruchomości spowoduje, że zakończenie inwestycji drogowej może ulec przedłużeniu. Brak praw do działki nr [...] uniemożliwia wystąpienie z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę. Budowa obwodnicy w miejscowości J. i przebudowa ul. [...] w J. w ciągu drogi krajowej nr [...] [...]-[...] znajduje się w planie inwestycyjnym na 2004 - 2005 rok. Realizacja tego planu jest sprawą bardzo ważną i pilną ze względu na poprawę jakości i bezpieczeństwa ruchu użytkowników tej drogi. Oznacza to spełnienie drugiej przesłanki z art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. Tak więc, w niniejszej sprawie zostały spełnione obie w/w przesłanki. Natomiast odnośnie podnoszonych zarzutów Minister stwierdził, że dotyczą one postępowania wywłaszczeniowego, podczas gdy w niniejszym postępowaniu badane są wyłącznie przesłanki wynikające z art.17 ust. 1 i 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowaniach realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Mając powyższe na uwadze, Minister uznał, że rozstrzygnięcie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2005 r. jest prawidłowe i utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] lutego 2005 r. Na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli K. J. i K. J., którzy wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2005r. Skarżący wnosili o "uniemożliwienie działania urzędom państwowym postępowania sprzecznego z prawem tj. nieszanowanie konstytucyjnego prawa własności, bezprawne wywłaszczenie bez podjęcia prób ugody i wykupu działki, uzyskiwanie bezprawnego pozwolenia na budowę bez prawa własności". W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Na wstępie należy stwierdzić, że stosownie do treści art. 13 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zmianami) wojewódzkie sądy administracyjne są powołane do rozpoznawania wszystkich spraw sądowoadministracyjnych z wyjątkiem tych spraw, dla których zastrzeżona jest właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego, a właściwym miejscowo do rozpoznania w/w spraw jest ten wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Podkreślić należy, że ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje, w zakresie swojej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej. Przy czym kontrola Sądu sprowadza się do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższe oznacza, że sąd administracyjny nie jest kolejną instancją odwoławczą od ostatecznej decyzji administracyjnej a - jak wspomniano wyżej -ocenia ten akt pod względem legalności. Należy także podkreślić, że stosownie do treści art.134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że oceniając zaskarżoną decyzję pod względem jej zgodności z prawem, Sąd obowiązany jest wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. W tym miejscu na podkreślenie zasługuje szczególny charakter tej ustawy wyrażony nie tylko w jej tytule, ale wynikający z całości uregulowań, których intencją jest stworzenie prawnych instrumentów zapewniających sprawny przebieg inwestycji drogowych. Ustawa została zamierzona jako regulacja czasowa -jej obowiązywanie przewidziane zostało (art. 45) do 31 grudnia 2007 roku. Już ten fakt wskazuje, że celem, jaki założył ustawodawca, było unormowanie w szczególny, wyjątkowy sposób stosunków prawnych w określonej sytuacji gospodarczej. Wyjątkowość uregulowań ustawy wyraża się w uproszczeniu postępowania administracyjnego w sprawach związanych z nabyciem nieruchomości oraz dysponowaniem nimi przez inwestorów na cele budowlane. Służyć to ma w istocie przyspieszeniu procesu realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Świadczą o tym szczególne - w stosunku do uregulowań ustawy o gospodarce nieruchomościami - rozwiązania przewidziane w omawianej ustawie, a między innymi art. 17 stanowiący, iż po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego wojewoda, na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, udziela w uzasadnionych przypadkach, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe. Decyzji tej nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności, jeżeli jest to niezbędne do wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z brzmienia cytowanego przepisu wprost wynika ("udziela zezwolenia", "nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności"), że wykazanie istnienia wymienionych w nim przesłanek obliguje wojewodę do wydania decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonej na pas drogowy drogi krajowej oraz do nadania tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Także w części dotyczącej udzielenia pozwolenia na budowę ustawa zawiera znaczące uproszczenia procedur w stosunku do rozwiązań zawartych w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zim.). Wszystko to świadczy to o intencji ustawodawcy, która nie może pozostać bez wpływu na interpretację przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., celem której jest doprowadzenie do szybkiej rozbudowy i modernizacji sieci dróg w kraju. W rozpoznawanej sprawie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zwrócił się do Wojewody [...] z wnioskiem o wydanie, na podstawie art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości będącej współwłasnością K. J. i K. J., przeznaczonej na realizację celu publicznego, jakim jest budowa obwodnicy m. J. wraz z rozbudową drogi krajowej nr [...] oraz o nadanie tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Potrzebę zastosowania szczególnego rozwiązania - niezwłocznego zajęcia nieruchomości i nadaniu decyzji o zajęciu rygoru natychmiastowej wykonalności - wnioskodawca uzasadnił ważnym interesem społecznym polegającym na poprawie jakości i bezpieczeństwa ruchu użytkowników tej drogi. W oparciu o powyższą argumentację Wojewoda [...] dokonał oceny przesłanek ustawowych uzasadniających zastosowanie przepisu art. 17 ust. 1 i 2 ustawy. Ocena ta, zdaniem Sądu, budzi zastrzeżenia, gdyż organy orzekające dokonały nieprawidłowej oceny w zakresie obu w/w przesłanek określonych w art. 17 ust. 1 i 2 ustawy. Jak wynika z akt sprawy postępowanie w sprawie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości zostało wszczęte w dniu [...] lutego 2005 r., zaś już trzy dni później - w dniu [...] lutego 2005 r. - wydana została przez Wojewodę [...] decyzja o zezwoleniu Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad na niezwłoczne zajęcie przedmiotowej nieruchomości oraz o nadaniu tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Świadczy to o nieprawidłowym wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, a zatem o braku przesłanki materialnej. Również budzi zastrzeżenie sądu fakt przyjęcia przez organy, iż w sprawie zachodzi "uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 17 ust. 1. Mamy tu do czynienia z określeniem nieostrym. Z natury rzeczy jednak pojęcia niedookreślone, czy nieostre pozostawiają organowi tzw. luz decyzyjny, co oznacza swobodę rozstrzygnięcia. Nie oznacza ona dowolności, a wybór rozstrzygnięcia musi być dostatecznie uzasadniony (z uzasadnienia wyroku 7 sędziów NSA z dnia 26.11.2001 r. sygn. akt OSA 5/01, ONSA 2002/2/50). W świetle przytoczonej treści wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 9 grudnia 2004 r., znajdującego odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, sąd uznał, że przyjęta przez organy ocena była dowolna. Powoływanie się na poprawę jakości i bezpieczeństwa ruchu użytkowników drogi nie jest "uzasadnionym przypadkiem", gdyż problem ten dotyczy wszystkich dróg w Polsce. Również nie jest takim przypadkiem fakt, że zwłoka w zajęciu nieruchomości może spowodować przedłużenie zakończenia inwestycji, gdyż to także jest powszechny problem dotyczący wszystkich dróg. W świetle przedstawionego stanu faktycznego i prawnego należało uznać, że żadna z przesłanek określonych w art. 17 w/w ustawy nie została spełniona, a zaskarżona decyzja narusza prawo, zatem skarga K. J. i K. J. została uwzględniona. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.