II SA/Gd 731/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Tamara Dziełakowska, Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz, Protokolant Agnieszka Lewandowska, po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 września 2004 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 16 sierpnia 2004 r., nr [...] 2. określa, ze postanowienia wymienione w punkcie pierwszym nie mogą być wykonane. Postanowieniem z dnia 16 sierpnia 2004r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nałożył na A. K. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości [...] zł, z powodu uchylania się przez zobowiązanego od wykonania obowiązku nakazu rozbiórki samowolnie budowanego na działce nr [...] w G. obiektu budowlanego w trakcie robót wykończeniowych, o konstrukcji drewnianej z poddaszem użytkowym, nietrwale związany z gruntem, o wymiarach 10,00 m na 6,25 , wraz z przylegającym tarasem z zadaszeniem, stanowiącym całość konstrukcyjną i użytkową. Organ zobowiązał do wpłacenia grzywny oraz ustalonej opłaty egzekucyjnej w kwocie [...] zł w terminie 14 dni od dnia doręczenia postanowienia oraz wykonanie w tym terminie określonego w tytule wykonawczym obowiązku, z zagrożeniem wykonania zastępczego. Postanowienie podjęte zostało na podstawie art. 20 § 1 pkt 4, art. 119, art. 121 § 1 pkt 5 oraz art. 64a § 1 pkt 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 1991r. Nr 36, poz. 161, ze zm.) oraz zgodnie z Komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 12 maja 2004r. w sprawie ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego na I kwartał 2004r. Organ I instancji powołał się uzasadnieniu na decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 10 czerwca 2003r. Nr [...] nakazującą A. K. rozbiórkę samowolnie budowanego, w trakcie robót wykończeniowych, opisanego wyżej obiektu budowlanego, utrzymaną w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 lipca 2003r. Nr [...]. Upomnienie zawierające wezwanie zobowiązanego do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy do postępowania egzekucyjnego doręczone zostało stronie w dniu 7 listopada 2003r. Wyliczenie grzywny, której wysokość wynikają z pomnożenia powierzchni zabudowy 62,5 m (10m x 6,25m) przez 1/5 kwoty 2.412,00 zł wynikającej z Komunikatu Prezesa GUS, sporządzone zostało w postaci załącznika do postanowienia. Zażalenie A. K. od powyższej decyzji zawierało wniosek o jej uchylenie. Strona powołuje się na zbytnią uciążliwość obowiązku oraz zarzuca rażącą wysokość grzywny. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 22 września 2004r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił ustalenia dokonane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i uznał, że niewykonanie decyzji o rozbiórce uprawniało do wszczęcia postępowania egzekucyjnego oraz nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Wysokość grzywny, zdaniem organu II instancji, należało wyliczyć według reguły określonej w art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, stanowi ona zatem iloczyn powierzchni zabudowy budynku objętego nakazem rozbiórki i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ustalonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych, obowiązującej w kwartale, w którym grzywna jest nakładana. Organ odwoławczy uznał za wadliwe wyliczenie grzywny w załączniku do postanowienia zamiast w jego uzasadnieniu, przy czym nie miało to jego zdaniem wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia. Argumenty podniesione w odwołaniu odnoszące się do sytuacji finansowej strony uznał organ za pozostające bez wpływu na rozpatrzenie sprawy. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący A. K. domaga się uchylenia zaskarżonego postanowienia. Zarzuca wadliwy sposób ustalenia grzywny, ponieważ organy obu instancji nie wskazały podstawy ustalenia grzywny w postaci ekwiwalentu służącego ustaleniu premii, co uniemożliwia jego zdaniem kontrolę poprawności działania organów w tym przedmiocie. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie ponawiając argumenty podniesione w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Skarga jest uzasadniona, albowiem zaskarżone postanowienie narusza prawo, aczkolwiek z przyczyn innych, niż podniesione w skardze. Dokonując badania legalności postanowienia Sąd miał również na względzie art. 134 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jak wynika z obu postanowień w niniejszej sprawie grzywnę w celu przymuszenia nałożono na skarżącego na podstawie art. 121 § 5 powołanej wyżej ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Stosownie do treści art. 121 § 1 tej ostatniej ustawy grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie, z zastrzeżeniem § 4. § 2. Z zastrzeżeniem § 5 każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 5.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 25.000 zł. § 3. Grzywny nakładane wielokrotnie nie mogą łącznie przekroczyć kwoty 10.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej - 100.000 zł. § 4. Jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. § 5. Wysokość grzywny, o której mowa w § 4, stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. Regulacje zawarte w przytoczonym wyżej przepisie w § 4 i 5 dotyczą tylko sytuacji, kiedy egzekucja ma na celu spełnienie przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, mają więc charakter lex specialis. Pod względem przedmiotowym jeszcze bardziej zawężone działanie ma przepis § 5 tego artykułu, gdyż może on mieć zastosowanie tylko w razie "przymusowej rozbiórki budynku lub jego części"; przy obliczaniu wysokości grzywny w celu przymuszenia bierze się pod uwagę wielkość "powierzchni zabudowy budynku lub jego części objętego nakazem przymusowej rozbiórki". Uwzględniając treść powyższego przepisu organ nakładający na zobowiązanego grzywnę w celu przymuszenia powinien był przede wszystkim rozważyć, czy nakaz rozbiórki dotyczy budynku w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. nr 89, poz. 414 ze zm.). Jest w niniejszej sprawie niesporne, że ostateczna decyzja o nakazie rozbiórki dotyczy "samowolnie budowanego obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej, , nietrwale związanego z gruntem, z poddaszem użytkowym, dachem dwuspadowym symetrycznym o wymiarach 10,00 m na 6,25, wraz z przylegającym tarasem z zadaszeniem, stanowiącego całość konstrukcyjną i użytkową, zlokalizowanego na działce nr [...] w G. (por. decyzja WINB z dnia 10.07.2003r., w aktach administracyjnych). Jak wynika z powyższego opisu przedmiotowy obiekt budowlany nie mieści się w pojęciu "budynku" według legalnej definicji zawartej w art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r., Nr 207, poz. 2016). Do obiektów budowlanych lub ich części, których rozbiórkę nakazano, a które nie są budynkami w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, przy nakładaniu grzywny w celu przymuszenia nie można stosować przepisu art. 121 § 5 omawianej ustawy. Przepis ten ustanawia sposób obliczania wysokości grzywny; wysokość ta nie jest przez ustawodawcę ograniczona górnymi granicami, jak to przewidziano w innych przypadkach (§ 2 i 3), nie można więc tu dopuścić do stosowania wykładni rozszerzającej, gdyż mogłoby to doprowadzić do sytuacji, że wysokość grzywny byłaby wyższa niż wartość obiektu budowlanego, którego rozbiórkę nakazano. Ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku przymusowej rozbiórki innego obiektu budowlanego niż budynek, należy stosować przepisy art. 121 § 2, 3 i 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2002 roku, sygn. akt IV SA 122/01, ONSA 2004/2/50). W ocenie Sądu, z przyczyn wyżej omówionych, zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem prawa. Jak wynika bowiem z treści decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nr [...] z dnia 26 czerwca 2003r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia 10 lipca 2003r., organy nakazały A. K. rozbiórkę obiektu budowlanego nie będącego budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Niezasadny był natomiast zarzut skargi dotyczący niewskazania podstawy ustalenia grzywny. Oba organy administracji powołały się na Komunikat Prezesa GUS z 12 maja 2004r. ustalający cenę 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego w kwocie 2.412,00 zł. Organ II instancji stwierdził przy tym zasadnie wadliwość zawarcia wyliczenia wysokości grzywny w załączniku do postanowienia organu I instancji zamiast w uzasadnieniu. Wbrew zatem stanowisku skarżącego, kontrola poprawności wyliczenia była jak najbardziej możliwa. Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organ egzekucyjny winien rozważyć konieczność nałożenia na skarżącego grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku ciążącego na nim zgodnie z treścią opisanej wyżej ostatecznej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 lipca 2003r., kierując się treścią art. 121 § 2 i § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002r., Nr 110, poz. 968, ze zm.). Trzeba mieć na uwadze, iż organ ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia, nie może przekroczyć granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności zasadę racjonalnego działania (art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) i zasadę niezbędności (art. 7 § 3). Z zasad tych wynika obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony. Tym samym organ - nakładając grzywnę - powinien rozważył jej wysokość pod kątem efektywności prowadzonej egzekucji. Organ winien mieć także na uwadze, iż uzasadnienie postanowienia w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia musi być szczególnie przekonujące, dokładne i wnikliwe, aby nie można było zarzucić organowi dowolności i swobody w jego podejmowaniu. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w . z dnia 16 sierpnia 2003r. Na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, iż uchylone postanowienia nie mogą być wykonane.