II SA/Ke 536/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Chobian, Asesor WSA Jacek Kuza, Protokolant - referent stażysta Andrzej Stolarski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2006 r. sprawy ze skarg Stowarzyszenia Architektów Polskich i Towarzystwa Urbanistów na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję organu I-szej instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Stowarzyszenia Architektów Polskich kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta, na podstawie art. 59 i 60 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie parkingu wielopoziomowego wraz z niezbędnymi urządzeniami techniczno-budowlanymi, na działkach oznaczonych numerami 195/1, 195/2, 195/3, 195/4, 195/5, 195/6, 195/7 i 195/8 na Placu K. w K. W decyzji organ I instancji określił: 1. ustalenia dotyczące rodzaju zabudowy, funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu: przedmiotem inwestycji jest budowa parkingu wielopoziomowego w miejscu istniejącego parkingu. Funkcja wnioskowanego parkingu jest dopełnieniem istniejącej zabudowy usługowo-biurowej oraz kontynuacją funkcji istniejącego parkingu jednopoziomowego, 2. warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego ustalone po analizie przeprowadzonej zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r.( Dz.U. nr 164, poz. 1588 i 1589) w zakresie: bryły projektowanego parkingu, linii zabudowy ( nieprzekraczalnej i obowiązującej ), szerokości elewacji frontowych, wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni terenu, wysokości górnej krawędzi elewacji projektowanego obiektu oraz geometrii dachu, 3. wymagania w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi, dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. W tej części podniesiono, że inwestycje należy zaprojektować i zrealizować zgodnie z obowiązującymi przepisami, Polskimi Normami oraz zasadami wiedzy technicznej, zapewnić ochronę zieleni oraz sposób postępowania z usuwanymi lub przemieszczanymi, w związku z realizacją inwestycji, odpadami. Teren podlega ochronie prawnej w aspekcie ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków - K. jako układ urbanistyczno-krajobrazowy miasta, został wpisany do rejestru zabytków. Podobnie ulica P. i L., między którymi ma powstać zamierzony obiekt. Ponadto projektowane przedsięwzięcie zaliczane jest do mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których obowiązek sporządzenia raportu może być wymagany, stosownie do § 3 ust. 1 pkt 11 lit.d rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko ( Dz.U. z 2002 r., nr 179, poz. 1490). Raport taki został sporządzony stosownie do obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia [...]. Zgodnie z wnioskami raportu, "nie przewiduje się, aby planowane przedsięwzięcie ( po zastosowaniu proponowanych zabezpieczeń ) spowodowało pogorszenie stanu środowiska naturalnego. Pozwala to na wydanie pozytywnej opinii ( oceny ) w kwestii realizacji planowanego przedsięwzięcia. 4. wymagania dotyczące obsługi infrastruktury technicznej i komunikacji w zakresie uzbrojenia technicznego i komunikacyjnego oraz 5. wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. W tym zakresie organ podniósł, że inwestycja nie może powodować ograniczenia sposobu zagospodarowania działek sąsiednich i wpływać na wykonanie ich prawa własności. Linie rozgraniczające teren inwestycji przedstawiono na mapie stanowiącej załącznik graficzny do decyzji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ powołał treść przepisu art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i odniósł się do zastrzeżeń zgłoszonych w toku postępowania przez Stowarzyszenie Architektów Polskich oraz Towarzystwo Urbanistów Polskich. W tym zakresie podniósł, że nie ma podstaw do zawieszenia postępowania na podstawie art. 62 ust.2 ustawy, albowiem zapis znajdujący się w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta, zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej z dnia [...] ustanawiający obowiązek objęcia planem przedmiotowego terenu ze względu na istniejące uwarunkowania, nie mieści się w katalogu przypadków wymienionych jako obowiązkowe do sporządzenia planu w myśl art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto podniósł, że planowane zamierzenie inwestycyjne stanowi nie tylko kontynuację istniejącej już funkcji parkingu, ale jest także dopełnieniem funkcji usługowych istniejących w centrum miasta. Rozpoznając odwołanie od tej decyzji wniesione przez Stowarzyszenie Architektów Polskich, Zakład Ubezpieczeń Społecznych oraz Towarzystwo Urbanistów Polskich, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa. W uzasadnieniu organ II instancji powołał przepisy art. 59 ust. 1, 60 ust.1 i 4, art. 53 ust.4 oraz 52 ust.1 w zw. z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podnosząc, że decyzja będąca przedmiotem odwołania jest z nimi zgodna. W szczególności, wydana została po uzgodnieniu z wojewodą i zarządem województwa w zakresie zadań samorządowych i rządowych. Ponadto, z uwagi na fakt, że przedmiotowa inwestycja zaliczona jest do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, decyzja organu I-szej instancji została poprzedzona postępowaniem w tym zakresie. Zgodnie z ustaleniami zawartym w raporcie oddziaływania na środowisko, wnioskowana inwestycja nie wpłynie negatywnie na glebę, powierzchnię ziemi, wody podziemne, powierzchniowe, klimat akustyczny i powietrze. Ustalenia w raporcie wskazują także na to, że funkcjonowanie parkingu nie ograniczy sposobu użytkowania nieruchomości do niego przylegających, a tym samym nie naruszy uzasadnionego interesu osób trzecich. Organ II instancji stwierdził również, że zamierzone przedsięwzięcie inwestycyjne spełnia łącznie warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem Kolegium, parking wielopoziomowy stanowi w znacznej części kontynuację istniejącej już funkcji tj. parkingu wielopoziomowego. W tej sytuacji organ uznał, że warunki zabudowy dla tego przedsięwzięcia ustalone zostały prawidłowo i zaskarżona decyzja nie narusza ani przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ani też przepisów odrębnych. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, organ II instancji podniósł, że sposób zabudowy i zagospodarowania terenu będzie przedmiotem odrębnego postępowania zmierzającego do udzielenia pozwolenia na budowę. Na tym etapie analizą objęty będzie również plan zagospodarowania terenu wraz z rozwiązaniami przyjętymi w projekcie budowlanym w zakresie oceny oddziaływania na środowisko. W ocenie organu, budowa parkingu oraz parkowanie samochodów w sposób uporządkowany, zorganizowany z zapewnioną w rozwiązaniach technicznych wentylacją spalin, ma na celu zapewnienie ładu przestrzennego oaz poprawę jakości życia mieszkańców i w tym zakresie spełnia funkcję przestrzeni publicznej. Skargi od tego rozstrzygnięcia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyli: Stowarzyszenie Architektów Polskich oraz Towarzystwo Urbanistów Polskich. Stowarzyszenie Architektów Polskich zarzuciło, że decyzja o warunkach zabudowy wydana została wbrew opinii mieszkańców, sprzeciwu środowiska urbanistów i architektów oraz mimo wskazywania wielu innych możliwości lokalizowania garaży w strefie buforowej w stosunku do Starówki, dla której przewiduje się ograniczenie ruchu samochodowego. W studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego K. z roku 2000, Rynek jak i duża część Placu K. zostały włączone w system przestrzeni publicznej, objęty obowiązkiem sporządzenia planu miejscowego. Zdaniem skarżącego obowiązek taki - w stosunku do obszarów przestrzeni publicznej - nałożony został również art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Postępowanie w niniejszej sprawie winno zatem zostać zawieszone do czasu uchwalenia planu na podstawie art. 62 ust. 2 ustawy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy na garaż, który nie jest przestrzenią publiczną, a komercyjnym obiektem zaplecza transportu - wymagałoby zmiany studium polegającej na skreśleniu funkcji przestrzeni publicznej dla tego obszaru. Poza tym Stowarzyszenie Architektów Polskich Oddział zarzuciło, że organ II instancji nie odpowiedział na stawiane w odwołaniu pytanie o zawarte w raporcie oddziaływania na środowisko "gołosłowne zapewnienia o braku zwiększenia emisji spalin w obiekcie otwartym", o hałas oraz o nierozwiązane, a integralnie związane z przedsięwzięciem problemy komunikacyjne, które same w sobie niosą zagrożenie dla zabytków i już przekroczonego o 79% dopuszczalnego stężenia spalin w tym rejonie. Skarżący zakwestionował także istnienie "dobrego sąsiedztwa" czyli kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników zabudowy określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Towarzystwo Urbanistów Polskich jako "cel protestu" określiło ochronę przestrzeni publicznej jako społecznej i kulturowej wartości przed nieodwracalnymi skutkami budowy obiektu służącego do przechowywania samochodów, sprzecznej z zasadami wiedzy urbanistycznej i obowiązującym prawem. Skarżący zarzucił, że w toku postępowania administracyjnego nie uwzględniono stron - mieszkańców sąsiadującej zabudowy, którzy z uwagi na uciążliwość planowanego obiektu będą w oczywisty sposób narażeni na negatywne konsekwencje lokalizacji parkingu ( hałas, spaliny, wibracje ). Za sprzeczne z "obowiązującymi przepisami oraz stanem faktycznym" Towarzystwo Urbanistów Polskich uznało wznoszenie parkingu w środku placu miejskiego, otoczonego zabudową mieszkaniową. Nie jest to bowiem kontynuacja funkcji, parametrów, cech, wskaźników kształtowania zabudowy w rozumieniu ary 61 ust. 1 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto dostępność do drogi publicznej to także "zapewnienie odpowiedniej przepustowości sieci ulic, a tego nie ma w omawianej sytuacji". Skarżący nie zgodził się również ze stanowiskiem organów, że przedsięwzięcie nie wpłynie negatywnie na glebę, powierzchnię ziemi, wody podziemne, powierzchniowe, klimat akustyczny i powietrze, gdyż taki "absolutny brak wpływu może wystąpić np. tylko w przypadku ustawienia na placu obiektu wykonanego z obojętnego chemicznie materiału, a nie garażu, z którego funkcjonowaniem w nierozerwalny sposób łączą się wielorakie uciążliwości". W skardze podniesiono także, że obecnie Plac K. pełni rolę przestrzeni publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i "trudno sobie wyobrazić", aby w dalszym ciągu pełnił ją garaż. Wyrażono przy tym stanowisko, że ponieważ wyraźną wolą ustawodawcy - wynikającą z treści art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy - było objęcie obszarów przestrzeni publicznej obowiązkiem sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone przed organami administracji publicznej winno zostać zawieszone do czasu uchwalenia takiego planu, na podstawie art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nawiązując do zarzutu podnoszonego przez stronę skarżącą, iż zgodnie z ustaleniami zawartymi w Studium, teren objęty wnioskiem inwestorskim przeznaczony jest pod przestrzeń publiczną Kolegium podniosło, że stosownie do dyspozycji art. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, studium nie jest aktem prawa miejscowego, a orzeczenie w sprawie następuje na podstawie wymienionej wyżej ustawy, której przepisy nie zostały naruszone. Ponadto podnoszony przez Towarzystwo Urbanistów Polskich "protest" nie znajduje uzasadnienia faktycznego w zgromadzonym materiale dowodowym, bowiem przeprowadzona rozprawa administracyjna wykazała, że skarżący wyrażają zgodę na lokalizacje parkingu na obszarze wskazanym we wniosku, jednakże ze znacznie mniejszą ilością miejsc postojowych, z dodatkową funkcją usługowo-handlową oraz pozostawioną przestrzenią publiczną, rozumianą jako pas zieleni. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi są zasadne. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonych decyzji podnieść należy, że w toku rozpoznania sprawy organy obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Dostrzeżone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny uchybienia powodujące konieczność uchylenia obu decyzji, popełnione zostały w następującym zakresie: I. brak prawidłowych uzgodnień stosownie do treści art. 60 ust. 1, art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 5 i ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 46 ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 48 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska ( Dz.U. nr 62, poz. 627 ze zm.). II. niedostateczne wyjaśnienie okoliczności faktycznych i niepełne uzasadnienie w ich aspekcie kontynuacji funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. III. niedostateczne wyjaśnienie kwestii związanych z możliwością negatywnego wpływu planowanego przedsięwzięcia na środowisko poprzez brak krytycznej oceny raportu w zakresie dotyczącym przewidywanej wielkości emisji hałasu oraz spalin do powietrza. IV. brak należytego podkreślenia udziału w toku postępowania administracyjnego Skarbu Państwa - reprezentowanego przez Prezydenta Miasta- jako właściciela jednej z działek, na których planowana jest przedmiotowa inwestycja, a tym samym strony tego postępowania. Ponieważ kontrolą sądową objęta jest ocena zgodności zaskarżonej decyzji z prawem obowiązującym w dacie jej wydania, wszystkie cytowane w dalszej części uzasadnienia przepisy powołane będą w brzmieniu obowiązującym w tej właśnie dacie. Ad.I. Stosownie do treści art. 60 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( zwanej dalej Ustawą ), decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniach z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Z kolei art. 53 ust. 4 pkt 9 Ustawy nakazuje dokonać tego uzgodnienia z właściwym zarządcą drogi, przy czym powinno ono nastąpić w trybie art. 106 Kodeksu Postępowania Administracyjnego ( art. 53 ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 Ustawy). Uzgodnienie w trybie art. 106 kpa polega natomiast na: - zwróceniu się przez organ załatwiający sprawę do innego organu o zajęcie stanowiska i zawiadomieniu o tym strony ( § 2 ) - zajęciu stanowiska przez ten organ w formie postanowienia, na które stronie służy zażalenie ( § 5 ). Wprawdzie organ I-szej instancji widział potrzebę uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z właściwym zarządcą drogi, jednak zarówno on jak i organ uzgadniający dokonał tego w formie niedopuszczalnej cytowanymi wyżej przepisami. Nie można bowiem uznać za prawidłowo dokonane uzgodnienie pisma, jakie wystosował Miejski Zarząd Dróg do Urzędu Miasta dnia 19 lipca 2004 r., na które powołuje się organ I-szej instancji w uzasadnieniu swojej decyzji ( k. 105 akt administracyjnych organu I-szej instancji ). Analogicznie postąpił organ w przypadku drugiego wymaganego uzgodnienia, przewidzianego przepisami odrębnymi, o jakich mowa w powołanym już art. 60 ust. 1 Ustawy. Zgodnie z art. 46 ust. 1 i nast. ustawy Prawo ochrony środowiska, jednym z elementów postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, przeprowadzanego przed wydaniem decyzji w sprawie planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko ( a takim niewątpliwie jest przedmiotowa inwestycja ), jest dokonanie uzgodnień z właściwymi organami. W stosunku do decyzji o warunkach zabudowy, ustawodawca wymaga w tym zakresie uzgodnienia z organem ochrony środowiska oraz - w stanie faktycznym sprawy - z państwowym powiatowym inspektorem sanitarnym ( art. 48 ust. 2 w zw. z art. 46 ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 57 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska ). Z tych dwóch wymaganych uzgodnień dokonane zostało tylko jedno - z Państwowym Inspektorem Sanitarnym, poprzez postanowienie z dnia [...]. Organem ochrony środowiska - z którym decyzji nie uzgodniono - jest zaś starosta, czyli w przypadku miasta na prawach powiatu, jakim są K. - Prezydent (art. 378 ust. 1 Prawa ochrony środowiska ). Podobnie jak w wyżej omawianym przypadku, organ I-szej instancji dostrzega konieczność dokonania uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy w oparciu o przepisy ustawy o ochronie środowiska, jednak czyni to w niedopuszczalnej formie. W pisemnych motywach swojej decyzji organ ten powołuje bowiem jako jedno z niezbędnych uzgodnień pismo Urzędu Miasta z dnia 2 sierpnia 2004 r. ( k. 129 akt administracyjnych organu I-szej instancji ), które z przyczyn, o jakich mowa wyżej za prawidłowo dokonane uzgodnienie uznane być nie może. Wprawdzie ustawa Prawo ochrony środowiska nie nakazuje wprost, aby uzgodnienie przeprowadzone było w trybie art. 106 kpa, niemniej jednak niewątpliwie jest ono zajęciem stanowiska przez innym organ w rozumieniu tego właśnie przepisu i co za tym idzie winno zostać wydane w formie zaskarżalnego postanowienia. Naruszeń prawa w tym zakresie nie dostrzegł także organ II instancji przyjmując wadliwie, że decyzja będąca przedmiotem odwołania nie narusza przepisu art. 60 ust. 1 Ustawy i powołując jedynie uzgodnienia dokonane przez wojewodę i zarząd województwa. Fakt, że oba brakujące postanowienia uzgodnieniowe mają wydać organy pełniące podwójne role w sprawie ( organem ochrony środowiska jest bowiem organ wydający decyzję w I instancji, a zarządcą drogi - wnioskodawca ), nie ma w sprawie znaczenia, gdyż sytuację taką dopuszcza specyfika postępowania administracyjnego. Chodzi przede wszystkim o właściwą formę procesową tych uzgodnień przewidzianą w art. 106 kpa, gwarantującą stronom możliwość zaskarżenia wydanych orzeczeń do organu II instancji. Brak uzgodnień w powyższym rozumieniu jest przesłanką wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 6 kpa, a tym samym podstawą uchylenia zaskarżonych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ad.II Stosownie do treści art. 61 ust. 1 Ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia pięciu wymienionych w tym przepisie warunków, przy czym pierwszy z nich określony został następująco: 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Kontynuacja funkcji w rozumieniu powyższego przepisu oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu ( w tym użytkowania obiektów ). Jako zasadę można zatem przyjąć, że wymóg kontynuacji funkcji spełnia taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Jest ona dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z istniejącą już funkcją. Z drugiej strony, przy interpretacji pojęcia funkcji nie można zapominać, że celem ustawodawcy było zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego. Dlatego rozumienie tego pojęcia nie może być zawężające i ograniczające się do możliwości powstania w danym miejscu obiektów tożsamych z już istniejącymi ( por. także Komentarz do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, 2.wydanie C.H.Beck, str.501). Nie ulega jednak wątpliwości, że tak jak każde pojęcie nie mające definicji ustawowej, a przez to dające pole do różnorakiej interpretacji, kwestia kontynuacji funkcji przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy winna być przedmiotem szczegółowej analizy organu w kontekście okoliczności faktycznych danej sprawy. Obowiązek taki wynika z treści art. 7 i 77 kpa i w niniejszym przypadku nie został dochowany. Jak wynika z ustaleń organu I-szej i II-giej instancji planowana inwestycja położona jest na terenie istniejącego parkingu jednopoziomowego, co daje podstawę do przyjęcia kontynuacji funkcji. Takie ustalenie odpowiada jednak zebranym w sprawie dowodom jedynie w części. Dołączony do wniosku inwestora o wydanie warunków zabudowy "opis do koncepcji urbanistycznej i materiałów koniecznych do przygotowania wniosku o uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie parkingu wielopoziomowego na Placu K. w K." w pkt 2.4. ( Istniejące zagospodarowanie ) stwierdza, że "aktualnie teren opracowania jest niezabudowany i pełni funkcje placu, przy czym wschodnia część ( sąsiadująca z Urzędem Miejskim ) jest utwardzona i zlokalizowany jest tam parking. Zachodnia część to teren zieleni niskiej, z układem alejek, z małym placykiem i Pomnikiem Czasu w formie klepsydry". Ze znajdujących się w aktach administracyjnych map przedstawiających lokalizację inwestycji ( w tym także z załącznika graficznego nr 1 do decyzji organu I-szej instancji ) wynika, że przeznaczony ma być pod nią cały, znajdujący się w ścisłym centrum K., Plac K., a część, gdzie obecnie znajduje się parking zajmuje zdecydowanie mniejszy obszar tego Placu aniżeli pozostała jego przestrzeń, przeznaczona aktualnie pod zieleń i skwer. Ustalenia faktyczne organów obu instancji, o których mowa wyżej, nie w pełni odpowiadają zatem dowodom zebranym w sprawie, albowiem przedmiotowa inwestycja zaplanowana jest jedynie w niewielkim zakresie na miejscu obecnego parkingu jednopoziomowego, w pozostałej zaś i przeważającej części - na obszarze niezabudowanym, pełniącym rolę zielonego skweru. Tym samym, powołanie się w uzasadnieniu kontynuacji funkcji wyłącznie na fakt istnienia parkingu jednopoziomowego w miejscu lokalizacji planowanej inwestycji ( a tylko do tego argumentu sprowadzają się motywy organu I i II instancji w tym zakresie ), nie może być uznane za wystarczające w rozumieniu art. 61 ust. 1 Ustawy. Ad.III Stosownie do treści § 3 ust. 1 pkt 11d rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko ( Dz.U. nr 179, poz. 1490), inwestycja objęta wnioskiem zaliczona została do mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Zgodnie zatem z art. 46 ust. 1 i 4 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, decyzja o warunkach zabudowy dla takiego przedsięwzięcia poprzedzona być musi przeprowadzeniem postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Postępowanie to przeprowadza organ administracji właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy, a zatem w tym przypadku Prezydent Miasta. Zgodnie z art. 47 ustawy Prawo ochrony środowiska, w ramach postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko organ określa, analizuje oraz ocenia między innymi bezpośredni i pośredni wpływ danego przedsięwzięcia na środowisko oraz zdrowie i warunki życia ludzi, dobra materialne i zabytki. Niewątpliwie pomocny w tej ocenie jest przedkładany przez wnioskodawcę raport o oddziaływaniu na środowisko, przy czym wnioski w nim postawione nie mogą zostać przyjęte bezkrytycznie i muszą być przedmiotem analizy organu orzekającego w rozumieniu powołanego wyżej art. 47 ustawy, zwłaszcza wówczas kiedy budzą wątpliwości bądź są przedmiotem zarzutu stron. Artykuł 52 ustawy Prawo ochrony środowiska wymienia elementy, które powinien zawierać raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Między innymi są to: przewidywane wielkości emisji, wynikające z funkcjonowania planowanego przedsięwzięcia (art. 52 ust. 1 pkt 1c) oraz opis analizowanych wariantów, a w tym wariantu polegającego na: a) niepodejmowaniu przedsięwzięcia, b) najkorzystniejszego dla środowiska, wraz z uzasadnieniem ich wyboru ( art. 52 ust. 1 pkt 3). W świetle powołanego wyżej przepisu wątpliwości budzić musi treść raportu złożonego przez inwestora w części dotyczącej wpływu przedsięwzięcia na powietrze oraz związany z jego eksploatacją hałas. Autorzy raportu formułując końcowy wniosek, iż "nie przewiduje się istotnego oddziaływania na powietrze atmosferyczne w stosunku do stanu aktualnego" oraz "pogorszenia klimatu akustycznego", nie poprzedzają go żadnymi analizami porównawczymi wspartymi danymi z pomiarów czy przeprowadzonych badań, a jedynie bazują na bardzo ogólnych ocenach, którym trudno przypisać znaczenie techniczne czy naukowe. Wbrew przepisowi art. 52 ust. 1 pkt 1c, raport nie określa żadnych przewidywanych wielkości emisji, a zawarte w nim stwierdzenie, że "badanie powietrza w stanie aktualnym stwarza trudność ze względu na określenie rodzaju emitora, biorąc pod uwagę dwa warianty projektowanego przedsięwzięcia" jest niezrozumiałe i nie może być uznane za wystarczające, skoro powołany wyżej art. 52 ust. 1 pkt 3 Prawa ochrony środowiska nakazuje odnieść się w raporcie do każdego z analizowanych i proponowanych przez wnioskodawcę wariantów. Prawidłowo sporządzony raport powinien zatem określać przewidywane wielkości emisji zanieczyszczeń i hałasu do powietrza dla każdego z wariantów. Zupełnym nieporozumieniem jest zaś propozycja odłożenia badań na fazę eksploatacji parkingu, pozostająca w sprzeczności z wolą ustawodawcy, który wyraźnie wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko jeszcze przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. Chodzi przecież o zapobieżenie ewentualnym negatywnym skutkom lokalizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko w jak najwcześniejszej fazie planowania inwestycji, a nie dopiero w okresie jej eksploatacji. Rzeczą zrozumiałą jest przy tym, że podane w raporcie wielkości emisji zawsze będą odnosić się do przewidywań, skoro mowa jest o inwestycji planowanej, a nie istniejącej. Aby jednak przeprowadzić postępowanie w sprawie oddziaływania na środowisko w sposób odpowiadający wymogom ustawy Prawo ochrony środowiska, organ musi dysponować danymi, które pozwolą mu rzetelnie zanalizować wpływ konkretnego przedsięwzięcia na środowisko oraz ocenić, czy zawarte w raporcie stanowisko odnośnie tej kwestii można uznać za przekonujące. Tymczasem w sprawie niniejszej organy obu instancji bezkrytycznie odniosły się do omawianej części raportu, przyjmując postawione w nim wnioski bez żadnej analizy. Wprawdzie w piśmie z dnia 7 lipca 2004 r. skierowanym przez Wydział Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska Urzędu Miasta do Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Administracji Budowlanej tego Urzędu, sformułowane zostały zastrzeżenia co do treści raportu - także co do omawianej wyżej części - jednak nie zostały one ostatecznie wyegzekwowane przez organ I-szej instancji, albowiem raport w poprawionej wersji tylko częściowo odnosi się do wskazań zawartych w tym piśmie. Oba organy nie dostrzegając konieczności dokładnego zanalizowania raportu w tym zakresie z uwagi na brak danych mogących być podstawą oceny, naruszyły zatem przepis art. 47 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz art. 7 i 77 kpa. Ad.IV. Jak wynika z dołączonego do akt administracyjnych wypisu z rejestru gruntów oraz postanowienia Sądu Rejonowego w K. z dnia [...] w sprawie [...], właścicielem jednej z działek na których ma być zlokalizowana przedmiotowa inwestycja ( działka nr 195/3 ) oraz współwłaścicielem drugiej ( oznaczonej nr 195/6) - jest Skarb Państwa. Nie ulega zatem wątpliwości, że Skarb Państwa winien być jedną ze stron postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 kpa. Stosownie do treści art. 30 § 1 kpa w zw. z art. 11 ust. 1 i art. 4 ust. 9b1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz.U.04.261.2603 ze zm.), reprezentantem Skarbu Państwa jest w tym przypadku Prezydent Miasta, będący jednocześnie organem I-szej instancji w niniejszej sprawie. Z akt postępowania administracyjnego nie wynika jednak w sposób jasny, czy Skarb Państwa był należycie reprezentowany, albowiem podwójna rola Prezydenta Miasta nie została w żaden sposób zaakcentowana w toku postępowania. W szczególności, w wykazie stron nie figuruje Skarb Państwa jako jedna z osób zainteresowanych, co budzić musi uzasadnione wątpliwości co do tego, czy organy obu instancji w ogóle postrzegały go jako stronę. Fakt, że Prezydent Miasta wydawał decyzję w I-szej instancji wątpliwości tych nie wyjaśnia, gdyż zupełnie inna jest jego rola w postępowaniu administracyjnym jako organu właściwego do rozstrzygnięcia, a inna jako statio fisci - czyli reprezentanta Skarbu Państwa. W tym ostatnim zakresie prezydent miasta na prawach powiatu wykonuje zadania zlecone z zakresu administracji rządowej a okoliczność, że w niniejszej sprawie Prezydent Miasta miał świadomość, iż pełni podwójną rolę, musi znaleźć swój wyraz w aktach sprawy. Wykazane wyżej naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego oraz mogące mieć wpływ na wynik sprawy uchybienia przepisom prawa procesowego, wyrażające się przede wszystkim w niewyjaśnieniu wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, powodują konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I-szej instancji, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1b i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku oparto o przepis art. 152 tej ustawy. Odnosząc się zaś do zarzutów podniesionych w skargach podnieść należy, że wprawdzie obie odniosły zamierzony skutek, jednak nie ze wszystkimi podniesionymi w nich argumentami można się zgodzić. W szczególności nie mają racji skarżący wyrażając pogląd, że postępowanie administracyjne w sprawie winno zostać zawieszone do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tej części miasta. Autorzy skarg wywodzą go z treści art. 62 ust. 2 oraz art. 10 ust. 2 pkt 8 Ustawy i wiążą z faktem, że w "Studium uwarunkowań" uchwalonym w 2000 r. obszar, na którym planowana jest inwestycja objęty jest obowiązkiem sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 62 ust. 2 Ustawy nakazuje zawiesić postępowanie administracyjne do czasu uchwalenia planu, o ile wniosek dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego. Chodzi tu o obowiązek wynikający z przepisów szczególnych, np. dla terenów górniczych ( art. 53 ust. 1 ustawy prawo geologiczne i górnicze, tekst jedn. Dz.U. 05.228.1947), dla obszarów na których utworzono park kulturowy ( art. 16 ust. 6 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, Dz.U. 03.162.1568 ze zm.), czy na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy o ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady ( Dz.U.99.41.412 ze zm.). Fakt, że obowiązek sporządzenia planu dla danego obszaru uchwalony został w studium - a nie odpowiada żadnemu z przypadków, dla których taki obowiązek przewiduje przepis rangi ustawowej - nie może być podstawą do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 62 ust. 2 Ustawy chociażby dlatego, że stosownie do treści art. 9 ust. 5 tej Ustawy, studium nie jest aktem prawa miejscowego, ani też jakimkolwiek innym - będącym źródłem prawa w rozumieniu art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Obowiązek uchwalenia planu znajdujący się w tego typu akcie, nie może zatem rodzić takich samych skutków prawnych, jak obowiązek nałożony przepisem ustawy, którego przykłady podane zostały wyżej. Ponadto, przepis art. 10 ust. 2 pkt 8 - wbrew twierdzeniom skarżących - nie określa sytuacji, dla których sporządzenie planu jest obligatoryjne, lecz wskazuje obszary, które winny znaleźć się w studium. Są to: 1. obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych ( o jakich była mowa wyżej ), w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, 2. obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2.000 m.kw. oraz 3. obszary przestrzeni publicznej. Z przepisu tego wynika zatem, że obszary przestrzeni publicznej winny zostać określone w studium, a nie - jak interpretują to skarżący - iż wobec takich obszarów istnieje ustawowy obowiązek sporządzenia planu. Zawieszenie postępowania na podstawie art. 62 ust. 2 Ustawy może zaś nastąpić jedynie w sytuacjach, o jakich mowa w pkt 1, czyli jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszarów, dla których sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest obowiązkowe na podstawie przepisów odrębnych. Nie można także zgodzić się z poglądem wyrażonym w skardze Towarzystwa Urbanistów Polskich, że stronami w niniejszej sprawie winni być - z urzędu -wszyscy mieszkańcy "sąsiedniej zabudowy". Stosownie do treści art. 28 kpa stroną postępowania jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie lub kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego należy rozumieć w ten sposób, że osobie, która się na niego powołuje przysługuje prawo podmiotowe uregulowane w konkretnym przepisie prawa materialnego, które może realizować w toku postępowania administracyjnego. Stronami w sprawie o ustalenie warunków zabudowy są niewątpliwie wszyscy właściciele nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z planowaną inwestycją i w niniejszym przypadku brali oni udział w postępowaniu. Nie negując uprawnienia właścicieli nieruchomości sąsiadujących ( np. przez ulicę ), lecz nie graniczących z nieruchomością na której planowana jest inwestycja, do występowania w sprawie w roli stron podnieść należy, że w każdym przypadku winni oni wykazać swój interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa. W sprawie niniejszej dla określenia interesu prawnego nie bez znaczenia pozostaje fakt, że planowane przedsięwzięcie może w sposób znaczący oddziaływać na środowisko i otoczenie. Zakres uciążliwości z tym związanej - który winien być przedmiotem ustaleń organu administracji publicznej ustalającego warunki zabudowy - wyznacza jednocześnie krąg osób zainteresowanych. Interes prawny może mieć zatem także i osoba, która jest właścicielem działki nie graniczącej bezpośrednio z planowaną inwestycją, ale znajdującej się w strefie oddziaływania zamierzonego obiektu. Aktualnie, z uwagi na niewyjaśnienie przez organy wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia, a związanych z możliwością przeprowadzenia rzetelnej oceny w zakresie oddziaływania planowanej inwestycji na powietrze oraz klimat akustyczny, przedwcześnie byłoby przesądzać krąg stron, jakie ewentualnie winny być dopuszczone do udziału w postępowaniu. W zależności od ustaleń przeprowadzonych ponownie w zakresie o jakim mowa wyżej, może krąg ten może zostać poszerzony i właścicielom innych nieruchomości będzie przysługiwało uprawnienie z art. 28 kpa. Stosowanie jednak automatyzmu i odniesienie interesu prawnego generalnie do wszystkich osób zamieszkujących pobliskie nieruchomości - co proponuje skarżący - nie jest prawidłowe i nie odpowiada dyspozycji art. 28 kpa. Rozpoznając sprawę ponownie, organ I-szej instancji kierując się wszystkimi przedstawionymi wyżej uwagami wyda stosowne rozstrzygnięcie eliminując dotychczasowe naruszenia prawa. W szczególności, zastosuje tryb przewidziany w art. 106 kpa do brakujących uzgodnień, dokona prawidłowych ustaleń faktycznych dotyczących aktualnego wykorzystania terenu, na którym ma być zlokalizowana inwestycja i w tym kontekście oceni przesłanki z art. 61 ust. 1 Ustawy, zastosuje w sposób analityczny przepis art. 47 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz da wyraz udziałowi Skarbu Państwa jako strony w postępowaniu administracyjnym.