II SA/Wa 252/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Kube Sędzia WSA Anna Mierzejewska Asesor WSA Jacek Fronczyk (spr.) Protokolant: Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2006r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2005r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] października 2005r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku J. J. z dnia [...] lipca 2005r., powołując się na art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j.: Dz. U. z 2004r. Nr 39, poz. 353 z późn. zm.), odmówił przyznania w drodze wyjątku renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy. W uzasadnieniu podał, że świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Prezes ZUS zaznaczył, że tylko łączne spełnienie tych warunków pozwala na przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. J. J. na przestrzeni 58 lat życia udowodnił ponad 22–letni staż ubezpieczeniowy, jednakże w 10-leciu poprzedzającym datę powstania całkowitej niezdolności do pracy, tj. w dniu [...] grudnia 2004r., zamiast wymaganych przepisami prawa 5 lat, nie udokumentowano żadnego okresu ubezpieczenia. Prezes ZUS wskazał na trwającą ponad 15 lat przerwę w zatrudnieniu, kiedy nie były opłacane składki na ubezpieczenie społeczne. Od daty ustania ostatniego okresu składkowego w dniu [...] czerwca 1989r. do daty powstania całkowitej niezdolności do pracy i niezdolności do samodzielnej egzystencji nie został udowodniony żaden okres zatrudnienia poparty opłacaniem składki na ubezpieczenie emerytalno – rentowe. W tym czasie skarżący był zdolny do pracy i nie istniały, zdaniem Prezesa ZUS, żadne szczególne okoliczności uniemożliwiające nabycie uprawnień do świadczenia ustawowego. Ocenie podlegała także sytuacja materialna, która jednak nie jest jedynym kryterium przesądzającym o możliwości przyznania tego rodzaju świadczenia. We wniosku do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2005r. o ponowne rozpatrzenie sprawy J. J. podał, że początek jego choroby [...] i związane z tym [...] datowany jest od roku 1979. Od roku 1985 choroba [...] była już w stanie zaawansowanym, kiedy jeszcze pracował, ale wówczas jego stan zdrowia, jak wyjaśnił, nie został zdiagnozowany. Wskazał także, że pozostawanie bez pracy po dniu [...] czerwca 1989r. nie było przez niego zawinione, albowiem stan jego zdrowia był już na tyle zły, że nie mógł pracować, a mieszkająca w Stanach Zjednoczonych Ameryki matka zaproponowała mu, by przyjechał do niej celem podjęcia leczenia. Mimo podjętego leczenia, choroba dalej postępowała. Po powrocie do kraju w 1991r. próby znalezienia pracy kończyły się niepowodzeniami. W tym czasie finansowo pomagała mu matka. W jego ocenie, stan zdrowia oraz trudności na rynku pracy winny być potraktowane jako szczególne okoliczności. Powołał się dodatkowo na złą sytuację materialną i brak środków utrzymania. Decyzją z dnia [...] grudnia 2005r. nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z dnia [...] października 2005r. i w uzasadnieniu przytoczył tę samą argumentację. Dodał także, że okresu od daty ustania ostatniego ubezpieczenia społecznego do dnia powstania całkowitej niezdolności do pracy i samodzielnej egzystencji nie usprawiedliwiają żadne szczególne okoliczności. W ocenie organu, nie są nimi zarówno trudności w znalezieniu pracy, jak i powoływanie się na zły stan zdrowia, który jednak nie został potwierdzony stosowną dokumentacją medyczną dla celów rentowych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. J. wniósł o uchylenie powyższej decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu powołał się na te same zarzuty, których użył we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zdaniem skarżącego, ponad 22-letni staż ubezpieczeniowy pozwala mu ubiegać się o świadczenie w trybie wyjątkowym, a rozwijająca się od 1979r. choroba [...] i trudności w znalezieniu pracy powinny zostać potraktowane przez organ jako szczególne okoliczności w rozumieniu art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j.: Dz. U. z 2004r. Nr 39, poz. 353 z późn. zm.) ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nie przekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Na tle całej ustawy, określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna – pozwalająca na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczeń w zwykłym trybie. Świadczenia z tego przepisu nie mają charakteru roszczeniowego. Są finansowane z budżetu państwa (por. art. 84 ustawy), a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniu Prezesa ZUS. Przepis ten posługuje się bowiem sformułowaniem "Prezes Zakładu może przyznać..." je w drodze wyjątku, co wskazuje na uznaniowy charakter decyzji podejmowanej w tym trybie. Jednak pozostawienie tego uprawnienia uznaniowej decyzji Prezesa ZUS nie oznacza, że ma on całkowitą swobodę w tym względzie. Z treści tego przepisu wynikają cztery przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, które wyznaczają jednocześnie granice uznania administracyjnego. Po pierwsze, przesłanka bycia ubezpieczonym lub pozostałym po ubezpieczonym członkiem jego rodziny. Po drugie, niespełnianie wymagań dających prawo do emerytury lub renty na zasadach ogólnych musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; po trzecie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; po czwarte, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich czterech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. Art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS posługuje się stwierdzeniem, zgodnie z którym niespełnienie wymagań do uzyskania renty na zasadach ogólnych wskutek szczególnych okoliczności, upoważnia ubezpieczonego do ubiegania się o przyznanie świadczenia w trybie wyjątkowym, przy jednoczesnym spełnieniu pozostałych przesłanek. Oznacza to, że nie długość okresu odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne decyduje o możliwości przyznania renty ustawowej, ale wymagany, zgodnie z art. 58 ust. 1 pkt 5 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, okres składkowy i nieskładkowy, wynoszący 5 lat w przypadku osób, u których całkowita niezdolność do pracy powstała w wieku powyżej 30 lat. Ponadto, całkowita niezdolność do pracy musi powstać w ciągu 18 miesięcy od ustania ostatniego okresu ubezpieczenia (art. 57 ust. 1 pkt 3 ustawy). Zatem koniecznym jest legitymowanie się 5-letnim stażem ubezpieczeniowym w ostatnim 10-leciu przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy (art. 58 ust. 2 ustawy) i jest to zasada, gdy chodzi o osoby, u których całkowita niezdolność do pracy powstała w wieku powyżej 30 lat oraz niezdolność ta ma powstać w czasie 18 miesięcy od ustania ostatniego okresu opłacania składki na ubezpieczenie emerytalno – rentowe. O ile 18-miesięczny okres nie jest wymagany, gdy ubezpieczony posiada 25-letni staż ubezpieczeniowy (w przypadku mężczyzn; nie dotyczy jednak sytuacji skarżącego), o tyle 5-letni okres ubezpieczenia w ostatnim 10-leciu przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy jest warunkiem koniecznym. Odstępstwa od warunków ustawowych mogą być realizowane właśnie w trybie cytowanego przepisu art. 83 ust. 1. Jednakże przyznanie świadczenia w drodze wyjątku możliwe jest tylko wtedy, gdy do wymaganego okresu ubezpieczenia brakuje niewielki okres (dotyczy również 18-miesięcznego okresu), który dodatkowo muszą usprawiedliwiać szczególne okoliczności, a osoba ubiegająca się o świadczenie nie może podjąć pracy (lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym) ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek i nie ma niezbędnych środków utrzymania. W sprawie bezspornym jest to, że J. J. podlegał ubezpieczeniu społecznemu, jest całkowicie niezdolny do pracy, jak również to, że nie ma on niezbędnych środków utrzymania, zważywszy na jego trudną sytuację materialną. Istota sporu natomiast sprowadza się do rozważenia przesłanki "szczególnych okoliczności". J. J. na przestrzeni 58 lat życia udokumentował wprawdzie łączny okres ubezpieczenia wynoszący niewiele ponad 22 lata, jednakże w ostatnim 10-leciu przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy, na wymagane 5 lat, nie posiada żadnego okresu popartego opłacaniem składki na ubezpieczenie społeczne. W okresie 38-letniej aktywności zawodowej (okres od 1966r. do 2004r.) skarżący posiada trwającą ponad 15 lat przerwę w odprowadzaniu składki na ubezpieczenie społeczne. Przerwa ta stanowiła decydujący powód odmowy. J. J. na skutek tej przerwy nie wypracował wymaganych 5 lat w ostatnim 10-leciu przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy. Przy ustalaniu prawa do renty w drodze wyjątku bierze się pod uwagę powody nienabycia świadczenia w zwykłym trybie. Niespełnienie przez ubezpieczonego warunków do uzyskania świadczenia na zasadach ogólnych musi być skutkiem właśnie szczególnych okoliczności, które w rozpoznawanej sprawie nie zostały wykazane. Za okoliczność szczególną bowiem uważa się wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan, wykluczające aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. Samo powoływanie się na fakt bycia osobą bezrobotną nie może być oceniane na płaszczyźnie szczególnych okoliczności. Fakt ten nie odzwierciedla bowiem rzeczywistej aktywności osoby w poszukiwaniu pracy. Dopiero dowody wskazujące na odmowę zatrudnienia przez konkretnych pracodawców pozwalają na uznanie okresu bezowocnych poszukiwań pracy jako okresu przerwy w zatrudnieniu spowodowanej szczególnymi okolicznościami, niezależnymi od woli. Tymczasem skarżący takich dowodów nie przedstawił. Brak jest także dowodów świadczących o tym, że nie został on dopuszczony do świadczenia pracy przez lekarza medycyny pracy z uwagi na istniejące dolegliwości, na co powołuje się w swej skardze. Jednocześnie okoliczności powyższe pozostają w oczywistej sprzeczności z twierdzeniami strony o istniejącej wówczas całkowitej niezdolności do pracy. Innymi słowy, albo jest się osobą całkowicie niezdolną do pracy, albo bezrobotną poszukującą pracy. Osoba, która w swych subiektywnych odczuciach nie może podjąć pracy lub działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu pogarszającego się, czy też złego stanu zdrowia, dąży do zweryfikowania tego stanu rzeczy i potwierdzenia przez właściwe służby medyczne. Takich dokumentów nie ma. Orzeczenie o stopniu niepełnosprawności nie jest takim dowodem, a nawet gdyby miało charakter wiążący dla organów rentowych to i tak jego treść jest niekorzystna dla skarżącego w aspekcie przesłanki szczególnych okoliczności. Pogarszający, czy też zły stan zdrowia skarżącego w okresie przerwy w zatrudnieniu w latach 1989-2004 nie został poparty jakąkolwiek dokumentacją medyczną, by mógł być uznany za szczególną okoliczność. Jedynie konkretne dowody podjęcia leczenia w tamtym okresie, świadczące o istniejących dolegliwościach, mogłyby wskazywać na obiektywne trudności uzasadniające powstałą przerwę. J. J. nie przedstawił jednak w tym zakresie żadnych dowodów. Wyciąg z legitymacji ubezpieczeniowej świadczy jedynie o czasowych dolegliwościach skarżącego w latach 1979-1982, których jednak nie można utożsamiać z całkowitą niezdolnością do pracy, kwalifikowaną w ramach szczególnych okoliczności. Dlatego też zarzuty podniesione w skardze Sąd uznał za nieuzasadnione. Prezes ZUS zasadnie przyjął, że brak jest podstaw do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Skarżący w ostatnim 10-leciu przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy nie posiada bowiem jakiegokolwiek stażu ubezpieczeniowego na wymagane 5 lat, niezdolność do pracy powstała po upływie 18 miesięcy od ustania ostatniego okresu ubezpieczenia, a warunków tych nie usuwają żadne szczególne okoliczności. Warto zaznaczyć, że jakkolwiek uznaniowość w tego typu sprawach nie może być wyrazem dowolności organu w podejmowaniu decyzji, to jednak mając na względzie zarówno wiek skarżącego, jego staż ubezpieczeniowy, jak i trudną sytuację materialną, w jakiej się znajduje, a nade wszystko orzeczoną całkowitą niezdolność do pracy, Sąd nie dostrzegł przekroczenia granic uznania administracyjnego. Należy również wyjaśnić, że zwrot kosztów postępowania przysługuje stronie skarżącej (pod warunkiem, że koszty takie w sprawie wystąpiły) tylko w przypadku uwzględnienia skargi. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku.