II SA/Łd 49/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Sędziowie : Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Asesor WSA Ewa Cisowska-Sakrajda, Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Rybicki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2006 r. sprawy ze skargi M. i J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] Nr [...], znak [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz M. i J. B. solidarnie kwotę 500 (pięćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] nr [...], Prezydent Miasta Z., po rozpatrzeniu wniosku S. M., na podstawie art. 104 K.p.a. oraz art. 59, 60 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku garażowego, przewidzianej do realizacji na działce nr 281/6 przy ulicy A w Z.. Odwołanie od decyzji organu I instancji, do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. złożyli M. i J. B. - właściciele nieruchomości sąsiedniej. Odwołujący podnieśli, iż inwestycja w postaci budynku garażowego na działce sąsiedniej została już zakończona, o czym strony powiadomiły Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. Ich zdaniem nie wzięto także pod uwagę zapewnienia dostępu do drogi publicznej - ul. B. Jak bowiem wskazują, wjazd do garażu odbywa przez część działki stanowiącą ich własność. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze wŁ. decyzją z dnia [...] Nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ II instancji stwierdził, iż po przeprowadzeniu wymaganej przepisami analizy funkcji oraz zabudowy i zagospodarowania terenu, organ I instancji ustalił, że planowana na działce nr 281/6 inwestycja spełnia wszystkie z przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, warunkujących wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia. Stosownie zaś do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczącej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) cechy zabudowy o charakterze gospodarczo - garażowym istniejącej w analizowanym obszarze stanowiły podstawę do ustalenia wymagań (parametrów) dla nowej zabudowy. Odnośnie zarzucanego braku dostępu do drogi publicznej organ II instancji stwierdził, iż wbrew zarzutom odwołania, planowana inwestycja spełnia również warunek dostępu do drogi publicznej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że dojazd do działki wnioskodawczyni odbywa się przez działkę nr 281/3 (co potwierdzają również odwołujący się). Działka ta stanowi drogę wewnętrzną do drogi publicznej ul. B. Zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Organ ustalił, iż jak wynika z wypisu z rejestru gruntów działka nr 281/3 stanowi współwłasność S. M. oraz M. i J. B., a zatem inwestor legitymuje się prawem do korzystania ze wskazanej drogi wewnętrznej. W odniesieniu do podniesionej w odwołaniu kwestii samowolnego wybudowania budynku garażowego, organ II instancji wyjaśnił, iż sprawa ta pozostaje w kompetencji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z.. Jeżeli toczące się w tej sprawie postępowanie wyjaśniające (wszczęte na skutek pisma odwołujących się) wykaże, że garaż jest samowolą budowlaną, również ten organ będzie właściwym do podjęcia działań zmierzających do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Jednakże z punktu widzenia postępowania o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania powyższa kwestia jest, zdaniem organu, bez znaczenia. Podsumowując swoje stanowisko organ II instancji uznał, iż nie ma przeszkód dla ustalenia warunków dla inwestycji objętej wnioskiem S. M., planowanej do realizacji na przedmiotowej działce. W dniu 21 grudnia 2005 roku M. i J. B. wnieśli skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. W treści pisma podnieśli kwestię nierównego przeznaczenia powierzchni własnych działek pod wjazd na teren sąsiadujących nieruchomości. Zdaniem skarżących, w tej sytuacji wjazd na teren działki S. M. będzie odbywał się de facto przez ich działkę, a na taką sytuację nie wyrażają zgody. Podnieśli również, iż przedmiotowy budynek został wybudowany jeszcze przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania, co świadczy ich zdaniem o samowoli budowlanej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane. W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych (...), przy czym – zgodnie z § 2 tego artykułu – kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej lub w postanowieniu z punktu widzenia zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i zastosowania przepisów prawa materialnego właściwego na czas wydania decyzji lub postanowienia. Uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia, następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 145 §1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.); naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Bada więc zaskarżone orzeczenie pod kątem wszelkich naruszeń prawa, a nie tylko tych wskazanych w skardze. Stosownie do treści art. 133 § 1 powołanej ustawy Sąd rozstrzyga na podstawie akt sprawy. Rozpatrując skargę w tak zakreślonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd dopatrzył się uchybień, które skutkować musiały uchyleniem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji wydane bowiem zostały z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego gwarantujących stronie możliwość czynnego udziału w tym postępowaniu, a wyrażonych w art. 10 i 81 K.p.a. oraz z naruszeniem art. 53 ust. 5 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy terenu stronami są właściciele i użytkownicy wieczyści działki, której dotyczy to postępowanie oraz działek sąsiednich w takim zakresie, w jakim inwestycja narusza ich uzasadnione prawem chronione interesy. W obecnie obowiązującym stanie prawnym zachowało swoją aktualność dotychczasowe orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wydane w okresie obowiązywania ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( tekst jednolity - Dz. U. Nr 15 z 1999 r., poz. 139 ze zm.). Przykładowo można wskazać: wyrok NSA w Warszawie z 7.03.2000 r. IV SA 364/99, LEX nr 54743, wyrok NSA w Warszawie z 27.06.2001 r. IV SA 1056/99, LEX nr 78932 . Skarżącym jako współwłaścicielom nieruchomości graniczącej z nieruchomością inwestorów przysługiwał przymiot strony postępowania. Winni być oni zatem zawiadomieni nie tylko o wszczęciu postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestorów, ale także o każdej czynności podejmowanej przez organ w toku postępowania. Obowiązkowi temu organ uchybił. W rozpoznawanej sprawie bezspornym było, iż nieruchomość stanowiąca współwłasność inwestorów przylega bezpośrednio do pasa drogowego (ul. Warszawskiej w Strykowie), a w takim przypadku zgodnie art. 53 ust. 4 pkt 9 i ust. 5 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest wyłącznie po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi. Do uzgodnienia tego ma zastosowanie tryb określony w art. 106 K.p.a. Współdziałanie, którego dotyczy art. 106 K.p.a., podejmowane jest przed załatwieniem sprawy w drodze wydania decyzji. Organ współdziałający uczestniczy jedynie w czynnościach postępowania administracyjnego, biorąc udział w załatwieniu sprawy przez wyrażenie stanowiska w zakresie swej właściwości. Nie jest więc organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej, odrębnej sprawie administracyjnej. Stanowisko, jakie zajmuje, nie rozstrzyga o istocie sprawy, ani nie kończy jej w instancji administracyjnej. Postępowanie przed organem współdziałającym ma bowiem w istocie swojej charakter pomocniczego stadium postępowania w sprawie załatwianej przez inny organ w drodze decyzji administracyjnej. Oznacza to, że ani przedmiot tego postępowania, ani też rozstrzygnięcia w nim podjęte nie mają samodzielnego bytu prawnego (vide: wyrok NSA w Warszawie z 7.03.2002 r. II SA 2938/00, LEX nr 81776). Wobec wagi, jaką postępowanie uzgodnieniowe pełni w kreowaniu rozstrzygnięcia zawartego w decyzji kończącej postępowanie główne rysuje się potrzeba rygorystycznego pojmowania i przestrzegania zasady czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania, czyli bez wyłączania spod jej obowiązywania także czynności podejmowanych przed organem współdziałającym. Z uwagi na to, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 106 K.p.a. jest elementem postępowania administracyjnego prowadzonego w danej sprawie, mają do niego zastosowanie w szczególności takie przepisy K.p.a., jak art. 7, wymagający, aby sprawa była szczegółowo wyjaśniona i art. 10 K.p.a. zapewniający stronom możliwość czynnego udziału w każdym stadium postępowania. W postępowaniu tym ma również zastosowanie przepis art. 81 K.p.a. Treść przepisu art. 81 wymaga, aby organ administracji przynajmniej powiadomił stronę o zgromadzonym materiale dowodowym oraz o tym, w jakim czasie i miejscu strona może się z zebranymi dowodami zapoznać, jak też wypowiedzieć się co do przeprowadzonych dowodów. Organ współdziałający na podstawie art. 106 K.p.a. powinien zwrócić szczególną uwagę na krąg podmiotów uczestniczących w sprawie w charakterze strony, jak też zapewnienie wszystkim stronom prawa czynnego udziału w każdym stadium postępowania (art. 10 K.p.a.), naruszenie bowiem tego przepisu skutkuje wznowieniem postępowania zakończonego postanowieniem wydanym w tym trybie (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.) – ( vide: wyroki NSA w Warszawie: z 22.03.1999 r. IV SAB 273/98, LEX nr 46788; z 22.02.1999 r. IV SA 2787/98, LEX nr 47226; z 25.03.1998 r. IV SA 1040/96, LEX nr 45177 ). W rozpoznawanej sprawie organ wskazanym powyżej obowiązkom uchybił, nie zapewniając skarżącym jako współwłaścicielom nieruchomości sąsiedniej, posiadającym przymiot strony, możliwości udziału w każdym stadium postępowania. Organ nie zawiadomił skarżących o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, nie doręczył "uzgodnienia" wymaganego przepisem art. 53 ust. 4 pkt 9 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) i nie umożliwił zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Z przytoczonych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.