II SA/Łd 15/06

Dnia 27 marca 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędziowie: Asesor WSA Arkadiusz Blewązka, Asesor WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.), Protokolant asystent sędziego Marek Pilc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2006 roku sprawy ze skargi A. K. i A. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o umorzeniu postępowania dotyczącego odszkodowania za grunt wydzielony pod drogę oddala skargę. Decyzją Nr [...] z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po podjęciu na wniosek A. K. i A. R. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...] Nr [...], umarzającej postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za grunty wydzielone pod budowe ulicy, działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105, art. 157 § 1, art. 158 § 1 ustawy z dnia 14.czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz.1071 ze zm.), art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12.października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity Dz.U. Nr 79 z 2001r., poz. 856 ze zm.), art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29.kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (tekst jednolity Dz.U. Nr 30 z 1991r., poz. 127 ze zm.), odmówiło stwierdzenia nieważności opisanej wyżej decyzji. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że A. K. i A. R., pismem z dnia [...] zwrócili się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...] Nr [...], umarzającej postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za grunty wydzielone pod budowę ulicy, a oznaczone jako działki nr nr 1572/3 i 1573/2 o powierzchni 2.990,00 m², położne we wsi K. przy ul. A. nr 7, gmina P., a przejęte z mocy prawa na własność Gminy P.. Uzasadniając żądanie wnioskodawcy wskazali, iż norma art.10 ust. 5 ustawy z dnia 29.kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie daje podstaw do odstąpienia przez organ administracji od ustalenia odszkodowania za przejmowaną (wywłaszczoną nieruchomość), a ewentualne rozporządzenie przez byłych właścicieli ustalonym dla nich odszkodowaniem jest odrębną kwestią, pozostającą bez wpływu na legalność decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Z treści art. 55 ust. 1 i art.56 ust. 1 powołanej wyżej ustawy, wynika obowiązek ustalenia odszkodowania za nieruchomość, która przeszła na własność gminy w trybie art. 10 ust.5 tej ustawy, a do byłego właściciela nieruchomości należy w ramach regulacji przyjętych w Kodeksie cywilnym ewentualne rozporządzenie ustalonym odszkodowaniem. Powołując się na art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wnioskodawcy wnieśli w konkluzji o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Wójta Gminy P.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., rozpatrując przedmiotowy wniosek wskazało w pierwszym rzędzie, iż do istoty postępowania nadzorczego, prowadzonego w trybie stwierdzenie nieważności decyzji, nie należy orzekanie co do istoty sprawy rozstrzygniętej w decyzji, będącej przedmiotem tego postępowania (jak w postępowaniu odwoławczym). Organ nadzoru rozstrzyga bowiem wyłącznie co do jej nieważności albo niezgodności z prawem, nie jest zaś władny rozstrzygać o innych kwestiach, dotyczących istoty sprawy. W postępowaniu tym badanym jest wyłącznie, czy zachodzą przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności czy też nie, czy dana decyzja w dniu jej wydania zawierała wady, uzasadniające wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Zgodnie natomiast z treścią art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji stwierdza nieważność decyzji która: 1. wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2. wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3. dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4. została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5. była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6. w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7. zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa, Stwierdzenie nieważności jest wyłomem w zasadzie trwałości decyzji administracyjnej, może zatem mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy w toku przeprowadzonego postępowania ustali się w sposób, który nie budzi wątpliwości, iż przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności zachodzą. W ocenie Kolegium, w rozpoznawanej sprawie okoliczności takie nie zachodzą, co dotyczy w szczególności, podnoszonej przez wnioskodawców, wady z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie każde bowiem naruszenie prawa uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji organu administracji, lecz wyłącznie ustalenie, że dana decyzja obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa, zachodzi natomiast wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, ze decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Treść decyzji, objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności nie pozostaje, zdanie Kolegium, w takiej sprzeczności z treścią art. 10 ust.5 ustawy z dnia 29.kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jednolity Dz.U. Nr 30 z 1991r., poz. 127 ze zm.) w zw. z art. 105 ustawy z dnia 14.czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego ("tekst jednolity Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz.1071 ze zm."). Zgodnie z treścią art. 10 ust.5 ustawy z dnia 29.kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jednolity Dz.U. Nr 30 z 1991r., poz. 127 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia spornej decyzji, grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej, na wniosek właściciela, podziałem, przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem, ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Decyzja z dnia [...] nr [...] organ I instancji, po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...], złożonego przez M. R., A. K. i A. R., zatwierdził projekt podziału nieruchomości, połżonej w K., przy ul. A. nr 7, oznaczonej jako działki nr nr 1572 i 1573 na działki nr nr od 1572/1 do 1572/8 i od 1573/1 do 1573/10, przy czym działki nr 1572/3 i 1573/2 zostały wydzielone pod budowę nowych ulic. Decyzja powyższa stała się ostateczna z dniem [...]. Akta sprawy zawierają oświadczenie inicjatorów postępowania podziałowego z dnia [...], w którym stwierdzają, że po zapoznaniu się z treścią art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29.kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, rezygnują z odszkodowania za grunty wydzielone pod budowę ulic, z działek oznaczonych numerami 1572/3 i 1573/2 na mapie z projektem podziału, wykonanej przez geodetę uprawnionego z dnia [...] i nie będą z tego tytułu rościć żadnych pretensji. Akta sprawy zawierają również protokół z rokowań przeprowadzonych w dniu [...] pomiędzy Gminą P. a A. K., M. R. oraz A. R., w toku których oświadczyli oni m.in., iż wyrażają zgodę na przekazanie działek przeznaczonych pod budowę ulicy na rzecz Gminy P. i zrzekają się odszkodowania z tytułu ich przejęcia. W dniu [...] organ I instancji wydał decyzję, będącą przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., brzmienie normy art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, nie wykluczało w żaden sposób negocjacji pomiędzy gminą a właścicielami nieruchomości, objętych wnioskiem o podział, co do wypłacenia należnego odszkodowania jak i co do jego wysokości. Pogląd powyższy pozostaje w zgodzie ze stanowiskiem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26.listopada 1999r., sygn.akt IV SA 1894/97. Dodatkowo, zgodnie z treścią art. 46 ust.3 i art.49 ust. 1 ustawy z dnia 29.kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego należało poprzedzić przeprowadzeniem rokowań z właścicielem nieruchomości o jej nabycie w drodze umowy, zaś wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego może nastąpić tylko wówczas, gdy nieruchomość nie może być nabyta w drodze umowy. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, rokowania możliwe były do zastosowania również w przypadku podziału nieruchomości, co do ustalenia odszkodowania za działki przejęte pod drogi. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21.grudnia 1999r., sygm.akt IV SA 1966/97, organ wskazał, iż ustalenie odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej miało miejsce tylko wtedy, gdy negocjacje nie zakończyły się wynikiem zadowalającym dla stron. W badanej sprawie, wójt Gminy P., mając na uwadze oświadczenia złożone przez wnioskodawców postępowania podziałowego, nie miał podstaw do dalszego prowadzenia postępowania, zmierzającego do ustalenie odszkodowania, skoro strona tego postępowania zrezygnowała zeń. Zgodnie natomiast z normą, zawartą w art. 105 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Brak jest zatem, w ocenie Kolegium, podstaw do wywodzenia, że treść kontestowanej decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z normą zawartą w art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29.kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., tym samym zaś decyzja wspomniana nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa, co uzasadniałoby stwierdzenie jej nieważności i wyeliminowanie z obrotu prawnego. Z treści art. 10 ust. 5 cytowanej ustawy nie wynika, by właściciele nieruchomości, objętej podziałem, nie mogli zrezygnować z odszkodowania, jak również by nie mogli odstąpić, w wyniku prowadzonych negocjacji, od żądania jego wypłaty. Fakt zaś, iż w wyniku orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtował się również pogląd, który wskazuje, że norma zawarta w art. 55 ust. 1 w zw. z art. 10 ust.5 ustawy z dnia 29.kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie daje podstaw do odstąpienia od ustalenia odszkodowania za przejmowaną nieruchomość, nie daje podstaw do twierdzenia, że w badanej sprawie ma miejsce rażące naruszenie prawa. Nie można bowiem mówić o rażącym naruszeniu prawa, gdy istnieją możliwości różnej interpretacji i przepisów prawnych. Ponieważ zaś, w ocenie Kolegium, kontestowana decyzja Wójta Gminy P., nie jest dotknięta żadną z pozostałych, wymienionych w art. 156 § 1, kwalifikowanych wad prawnych, przeto, nie było podstaw do uwzględnienia żądania wnioskodawców i stwierdzenia nieważności tejże decyzji. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy A. K. i A. R. wnieśli o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] i stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...], umarzającej postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za część nieruchomości przejętą z mocy prawa przy jej podziale. W ocenie wnioskodawców, odesłanie w art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości dotyczyło jedynie przepisów o ustaleniu odszkodowania jak przy wywłaszczeniu a nie wywłaszczenia sensu largo. Skoro bowiem przejście własności działki wydzielonej pod drogę następowało z mocy prawa, nie można było w tym zakresie prowadzić negocjacji, jakie prowadzi się przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego o nabycie nieruchomości w drodze umowy. Nie można zatem, w ocenie wnioskodawców, stosować analogii przy ustalaniu odszkodowania za działki przejęte przy podziale pod ulicę, do przepisów o podejmowaniu próby nabycia nieruchomości w drodze negocjacji i zawarcia umowy, jako koniecznych czynności poprzedzających wywłaszczenie. Błędne jest również, w ocenie wnioskodawców, stanowisko SKO, co do zrzeczenia się roszczenia odszkodowawczego przez uprawnione osoby. Oświadczenia w tym przedmiocie złożone zostały bowiem w toku postępowania podziałowego, zanim jeszcze Gmina P. nabyła własność przedmiotowych działek wydzielonych pod drogę. Tego rodzaju praktyka była zaś powszechna i warunkowała uzyskanie pozytywnej decyzji podziałowej. W ocenie wnioskodawców, przy wydawaniu decyzji o ustaleniu odszkodowania, Wójt Gminy P. miał obowiązek dochować wszystkich przepisów prawa, skoro zaś ich nie dochował, oznacza to, że rażąco naruszył prawo. Decyzją Nr [...] z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14.czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz.1071 ze zm.), art.1 ust. 1 ustawy z dnia 12.października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity Dz.U. Nr 79 z 2001r.,poz. 856 ze zm.), art.10 ust. 5 ustawy z dnia 29.kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jednolity Dz.U. Nr 30 z 1991r., poz.127 ze zm.) utrzymało w mocy, wydaną uprzednio decyzję własną z dnia [...] W motywach rozstrzygnięcia wskazano, iż stwierdzenie nieważności jest wyłomem w zasadzie trwałości decyzji administracyjnej, może zatem mieć miejsce jedynie wówczas, gdy w toku przeprowadzonego postępowania ustali się w sposób niebudzący wątpliwości, iż przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności zachodzą. Zdaniem Kolegium, w rozpoznawanej sprawie, sytuacja taka nie zachodzi. Wójt Gminy P., ostateczną decyzją z dnia [...] umorzył postępowanie zmierzające do ustalenia odszkodowania za grunt przejęty pod drogę, wobec braku jego przedmiotu, skoro współwłaściciele nieruchomości, objętej podziałem, złożyli temu organowi oświadczenie woli o zrzeczeniu się należnego im odszkodowania. Jeżeli zatem, przedmiotem postępowania prowadzonego przez Wójta Gminy P., było ustalenie odszkodowania, a osoby uprawnione, niezależnie od powodów, złożyły temu organowi oświadczenie o odstąpieniu od żądania odszkodowania, o jego zrzeczeniu się, to dysponując takim oświadczeniem woli, organ ten nie miał podstaw do prowadzenia dalszego postępowania, bowiem nie było już jego przedmiotu. Nie było też, zdaniem Kolegium, podstaw do wyjaśniania treści tego oświadczenia woli czy też jego zakresu, bądź też wyjaśniania czy zamiar stron jest nadal taki jak w tym oświadczeniu wyrażony. Oświadczenie woli było jasne i nie wymagało jakiejkolwiek interpretacji. To jakie były faktyczne powody złożenia oświadczenia woli, nie było i być nie mogło przedmiotem badania Kolegium w toku postępowania o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji. Tego rodzaju badanie możliwe było bowiem wyłącznie w postępowaniu przed sądem powszechnym. Z brzmienia normy zawartej w art.10 ust.5, jak i art. 43 ust. 3, art.49 ust. 1 czy też w art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 29.kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, nie wynika zaś, w ocenie Kolegium, iż gmina nie mogła przeprowadzić rokowań z właścicielem (właścicielami) nieruchomości objętej podziałem, w wyniku którego uzyskiwała ona prawo własności gruntu wydzielonego pod drogi, jak również, że dotychczasowy właściciel nie mógł zrezygnować z należnego mu odszkodowania, a tylko w takim wypadku można byłoby wywodzić, że ma miejsce rażące naruszenie prawa. Dodatkowo, orzecznictwo sadów administracyjnych, w przedmiocie dopuszczenia możliwości negocjacji, w przypadku ustalania odszkodowania za grunty, które przeszły na własność gmin na skutek dokonanego podziału nieruchomości, nie było jednolite, zatem również z tego powodu nie można podzielić stanowiska wnioskodawców co do rażącego naruszenie prawa przez Wójta Gminy P.. Jeżeli zaś możliwe były negocjacje z gminą co do odszkodowania, nawet przy zastosowaniu art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, to brak jest podstaw do przyjmowania, że osoba uprawniona do odszkodowania nie mogła z niego zrezygnować. Ponieważ zatem, w ocenie Kolegium, przeprowadzone postępowanie nadzwyczajne nie wykazało, aby decyzja ostateczna była obarczona wadą uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności, brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku A. K. i A. R. i uchylenia decyzji własnej z dnia [...] oraz stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...] Skargę na powyższe rozstrzygniecie złożyli A. K. i A. R., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności jak również stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...], względnie o uchylenie obu wskazanych wyżej decyzji. Kwestionując zaprezentowane w zaskarżonej decyzji stanowisko organu, skarżący podnieśli, zgłoszony już uprzednio zarzut niedopuszczalności załatwiania sprawy odszkodowania za grunt przejęty pod drogę w następstwie podziału nieruchomości, w sposób inny niż w formie decyzji administracyjnej. Niedopuszczalne było też, w ich ocenie, powoływanie się na oświadczenia złożone przez właścicieli nieruchomości w toku postępowania podziałowego. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżący wywiedli żądanie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy P. a w konsekwencji również zaskarżonego orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł.. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, odwołując się do merytorycznego uzasadnienia stanowiska, zawartego w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania rozstrzygnięcia z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a. Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.) . Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia orzeczenia, Sąd nie stwierdził, by zaskarżone rozstrzygnięcie naruszało przepisy prawa materialnego lub też normy procedury administracyjnej, w stopniu określonym w cytowanym przepisie. W pierwszym rzędzie podnieść należy, iż prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14.września 2004r., wydanym w sprawie o sygn.akt II SA/Łd 1217-1218/02, oddalona została skarga A. K. i A. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] o uchyleniu decyzji Starosty Powiatowego w P. z dnia [...], Nr [...] w sprawie ustalenia odszkodowania za grunt wydzielony pod budowę ulic i umorzeniu postępowania organu I instancji, z uwagi na to, iż sprawa wspomniana została już rozstrzygnięta decyzją ostateczną. W motywach rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. wyraził pogląd, iż sprawa dotycząca odszkodowania za działki wydzielone pod drogę, w wyniku podziału nieruchomości, zatwierdzonego decyzją Wójta Gminy P. z dnia [...], została już ostatecznie rozstrzygnięta wcześniejszą decyzją tegoż organu z dnia [...] Nie nastąpiła zaś, zdaniem Sądu, tak istotna zmiana stanu prawnego w zakresie objętym sporem, która wyłączałaby stan rzeczy osądzonej w rozpoznawanej wówczas sprawie. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano również, iż w zakresie uregulowań odszkodowania za wywłaszczenie, już pod rządami ustawy z dnia 29.kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, obowiązywała zasada ustalania odszkodowania na podstawie wartości nieruchomości. W literaturze i orzecznictwie dominował pogląd, że odszkodowanie to ma charakter cywilnoprawny, jest jedynie ustalane w drodze postępowania administracyjnego. Ustalenie odszkodowania w drodze decyzji, nie wyłączało, zdaniem Sądu, możliwości rokowań z właścicielem nieruchomości. Wprowadzone ustawą z dnia 21.sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami dwuetapowe ustalanie odszkodowania, nie jest w ocenie Sądu na tyle zasadniczą różnicą, by uzasadniała ona uznanie, że zmiana stanu prawnego jest tak istotna, iż nie zachodzi stan rzeczy osądzonej i skarżący uprawnieni są do wystąpienia ponownie o odszkodowanie. Rozważenia wymagało zatem w pierwszej kolejności, czy i jakim zakresie organy orzekające oraz Sąd, rozpoznający badaną sprawę, pozostają związane oceną prawną wyrażoną we wskazanym wyżej wyroku. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, w którym zostało wydane oraz poza zakres postępowania administracyjnego, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie. Zasięgiem jego oddziaływania objęte zostaje również przyszłe - ewentualne - postępowanie administracyjne w sprawie ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22.marca 1999r., sygn.akt IVSA 527/97, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępne Lex nr 47275, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. S.Wosia, str.472). Gdy bowiem mowa o "sprawie" w rozumieniu cytowanego przepisu, chodzi w danym wypadku o konkretną sytuację faktyczną, w której wzajemne uprawnienia i obowiązki indywidualnie określonego podmiotu (lub podmiotów) oraz administracji publicznej podlegają prawnej kwalifikacji na podstawie obowiązujących przepisów materialnego prawa administracyjnego (por. wyrok naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18.lutego 1999r., sygn.akt II SA 1926/98, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępne Lex nr 46258). Związanie oceną prawną dotyczy sądu w każdym składzie i bez względu na to, w jakim trybie sąd orzeka. Oznacza to, że wątpliwość prawna, objęta oceną prawną, wyrażoną w orzeczeniu sądu w danej sprawie, nie może być przedmiotem wyjaśnienia w tej samej sprawie. Związanie to jest wyłączone jedynie wówczas, gdy po wydaniu prawomocnego orzeczenia nastąpiła zmiana stanu prawnego. Na gruncie badanej sprawy, prowadzi to do konkluzji, iż po pierwsze: za przesądzony uznać należało charakter prawny decyzji objętej żądaniem stwierdzenia nieważności (korzystającej z takiej samej ochrony jej stabilności, jak każda inna decyzja), po wtóre: przesądzona została również kwestia dopuszczalności rokowań z właścicielem nieruchomości przy ustalaniu odszkodowania za grunty wydzielone pod drogę, pod rządami ustawy z dnia 29.kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W tym zakresie zatem Sąd, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, pozostaje poglądem tym związany. Niezależnie od tego podkreślenia wymaga, na co zwraca uwagę Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko, co do możliwości negocjacji w zakresie ustalenia odszkodowania za grunty przejęte pod drogę w trybie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29.kwietnia 1985r o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jednolity Dz.U. Nr 30 z 1991r., poz. 127 ze zm.), nie było jednolite. Strona skarżąca powołuje się na orzeczenia, z których wywodzi niedopuszczalność tego rodzaju procedury (w szczególności zaś na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18.marca 1996r., sygn.akt IV SA 1329/94, niepubl. oraz z dnia 22.stycznia 1996r., sygn.akt IV SA 731/94, niepubl.), natomiast organ wskazuje na rozstrzygnięcia akceptujące taką praktykę (w szczególności wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26.września 1999r., sygn.akt IV SA 1894/97, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępne Lex nr 48659, z dnia 21.grudnia 1999r., sygn.akt IV SA 1966/97, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępne Lex nr 48689). Przychylić się zatem należy do wniosku, że wobec rozbieżności interpretacyjnych oraz braku sformułowanego wprost w przepisie zakazu ustalania odszkodowania w wyniku negocjacji pomiędzy stronami, nie można uznać stanowiska Wójta Gminy P. w tym przedmiocie za rażąco naruszające prawo. Nie sposób też abstrahować od faktu, że współwłaściciele nieruchomości nie kwestionowali w trybie odwoławczym rozstrzygnięcia, objętego wnioskiem o stwierdzenie nieważności, pozbawiając się tym samym prawa do poddania jego kontroli w trybie tzw. zwykłym, umożliwiającym jego badanie w znacznie szerszym aspekcie. Faktem jest, iż oświadczenie o zrzeczeniu się odszkodowania za grunty przejęte pod drogę zostało przez współwłaścicieli nieruchomości złożone przed wszczęciem postępowania w jego przedmiocie. Skoro jednak stanąć na stanowisku, iż oświadczenie to stanowiło zwieńczenie prowadzonych negocjacji, nie można uznać, iż oparcie na nim rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia tegoż odszkodowania, stanowi rażące naruszenie prawa. Jakkolwiek bowiem nieakceptowalna byłaby, sugerowana przez skarżących, praktyka "wymuszania" na stronach postępowania podziałowego, zrzekania się roszczeń z tytułu odszkodowań za grunty wydzielone pod drogi, nie można abstrahować od faktu, iż złożenie oświadczenia woli rodzi dla stron określone konsekwencje. Uchylenie się odeń (w postępowaniu przed sądem powszechnym) czy też zmiana stanowiska w postępowaniu administracyjnym (na przykład poprzez złożenie odwołania od niekorzystnej decyzji), wymaga działań ze strony samych zainteresowanych. Ich zaniechania w tej materii, nie mogą zaś uzasadniać konkluzji, że oparcie się przez organ na oświadczeniu, które skarżący mogli w toku postępowania (o ustalenie odszkodowania) odwołać, stanowi rażące naruszenie prawa. Podzielić należy zatem stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., że wobec braku którejkolwiek z przesłanek, określonych w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14.czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz. 1071 ze zm.), nie było podstaw do wyeliminowania, w trybie nadzwyczajnym, z obrotu prawnego, ostatecznej decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...]. Z tych przyczyn, skargę A. K. i A. R., jako pozbawioną podstaw, oddalono, na podstawie art. 151 p.p.s.a.