I OSK 1154/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia NSA Leszek Włoskiewicz (spr.) Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 marca 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 17/06 w sprawie ze skargi T. P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – uwzględniając, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c – Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z art. 7, 77, 78 § 2, 80 9 107 § 3 k.p.a., skargę T. P. – K. Spółka z o.o. w [...] – wyrokiem z dnia 27 marca 2006 r. VI SA/Wa 17/06, uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] [...], którą uchylono decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w [...] z dnia [...] [...], o nałożeniu kary pieniężnej w łącznej wysokości 30.000 zł oraz orzeczono co do istoty sprawy również nakładając kary pieniężne, w tym karę w wysokości 27 000 zł "na podstawie art. 14 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L 370 z 30 grudnia 1985 r.) w związku z lp.1.11.11 pkt 1a załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.)" za nieokazanie wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu, podczas kontroli w przedsiębiorstwie. Podczas kontroli w przedsiębiorstwie, w dniu 30 lipca 2004 r. skarżący nie okazał 90 wykresówek za rok 2003, podnosząc że uległy zniszczeniu podczas pożaru i akcji ratowniczej w dniu 19 października 2003 r., lecz organy inspekcji transportu drogowego nie przeprowadziły dowodu z przesłuchania wnioskowanych przez skarżącego świadków, gdyż – według informacji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w R. – wprawdzie w oddziale Spółki w R. miał miejsce pożar wiaty blaszanej (i spaleniu uległ regał oraz gołębnik wewnątrz wiaty), jednak kierujący akcją nie stwierdził żadnych śladów spalonych dokumentów. Sąd uznał, że ustalenie, czy i jakie dokumenty uległy zniszczeniu podczas pożaru, ma istotne znaczenie w sprawie, i "...odstąpienie od przesłuchania zgłoszonych na tę okoliczność świadków zostało dokonane z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasad przeprowadzania postępowania dowodowego, a w szczególności art. 77 oraz art. 78 § 2 k.p.a., swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.),a także art. 107 § 3 k.p.a., odnoszącego się do uzasadnienia faktycznego decyzji". Sąd uznał ponadto, że – ponieważ organ pierwszej instancji jako podstawę swej decyzji podał art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym w związku z art. 15 ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. Nr 123, poz. 1354 ze zm.), natomiast organ odwoławczy, zamiast ustawy o czasie pracy kierowców, powołał już rozporządzenie Nr 3821/85 – "zmiana podstawy materialnoprawnej prowadzi do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy i jest również równoznaczna z naruszeniem zasady dwuinstancyjności rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Taka też sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie". Wnosząc skargę kasacyjną Główny Inspektor Transportu Drogowego jako podstawę przytoczył "naruszenie przepisów postępowania, a to art. 133 § 1, 140 § 4 i 145 § 1 pkt 1 lit. c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) poprzez jego błędne zastosowanie w związku z art.15, 7, 77 § 1, 78 § 1 i 2, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie przez Sąd Wojewódzki, iż naruszenia tych przepisów postępowania miały miejsce, a ustalenie to było z kolei wynikiem błędnej wykładni prawa materialnego, tj. art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu obowiązującym do dnia 21 grudnia 2005 r. w zw. z l.p. 1.11.11 pkt 1 lit. załącznika do ww. ustawy, w wyniku której przyjęto, że odpowiedzialność administracyjnoprawna wynikająca z ww. przepisów oparta jest o zasadę winy i w konsekwencji – tego błędnego ustalenia – podlegać powinna badaniu w postępowaniu administracyjnym przyczyna utraty zapisów urządzeń rejestrujących czas pracy kierowców, podczas gdy była to okoliczność obojętna dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej". W ramach tej podstawy Główny Inspektor Transportu Drogowego zarzucił również, że "wyrok wydano także w wyniku błędnego uznania, że w sprawie administracyjnej naruszono zasadę dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.), a to wskutek wadliwego uznania, iż zmiana podstawy materialnoprawnej rozstrzygniecie powoduje powstanie innej od pierwotnej sprawy administracyjnej, czym naruszono wskazany na wstępie przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w sprawie poczyniono ustalenia co do przyczyn niemożności przedstawienia przez przedsiębiorcę wykresówek i nie było potrzeby przeprowadzania dowodu z przesłuchania świadków, jeżeli w aktach są pisemne oświadczenia osób potwierdzające wersję przedsiębiorcy, jednak materiał ten jest niewiarygodny i sprzeczny z materiałem dowodowym otrzymanym od Państwowej Straży Pożarnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono przede wszystkim, że mająca podlegać dowodzeniu okoliczność (zniszczenie wykresówek podczas pożaru) nie ma znaczenia prawnego, gdyż odpowiedzialność, o której mowa w art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, ma obiektywny charakter i nie zależy od zawinienia. "Innymi słowy, skoro z mocy art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. o czasie pracy kierowców, przedsiębiorca miał obowiązek przechowywać wykresówki, to powinien to zrobić w taki sposób ażeby zabezpieczyć ich utratę. Utrata tych dokumentów, bez względu na przyczynę naraża przedsiębiorcę na odpowiedzialność za ich nieokazanie. W ten właśnie sposób skonstruowana jest odpowiedzialność obiektywna, czego zdaje się nie akceptować Sąd pierwszej instancji. Tak więc uznanie przez Sąd Wojewódzki, iż badanie przyczyn utraty wykresówek jest istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, jest całkowicie chybione i zasadza się na wadliwym rozumieniu art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono ponadto, że "w ramach postępowania odwoławczego organ odwoławczy ustalił wyłącznie inne przepisy prawa w oparciu o które orzec należało w pierwszej i drugiej instancji i tylko z tego powodu orzekł na tej zmienionej podstawie prawnej, przy czym co do zasady przepisy prawa unijnego i krajowego miały analogiczną treść", lecz nie doszło do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy, gdyż " w instancji odwoławczej po prostu dokonano odmiennej oceny tych samych faktów, nie poszerzono badania sprawy o jakiekolwiek nowe zdarzenia, które nie były poddanie ocenie przez organ pierwszoinstancyjny. Zmiana taka nie prowadziła jednak do powstania nowej sprawy administracyjnej. Sprawa znajdowała zaczepienie w tych samych zdarzeniach, została tylko odmiennie pod względem prawnym oceniona". W odpowiedzi na skargę kasacyjną T. P. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok – mimo błędnego uzasadnienia w części prezentującej pogląd o naruszeniu przez organ odwoławczy zasady dwuinstancyjności rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy – odpowiada prawu. Stosownie do art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, podlega karze pieniężnej kto wykonuje transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów tej ustawy lub przepisów ustaw w niej wymienionych, m.in. właśnie przepisów ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. o czasie pracy kierowców. Wprawdzie ustawa o transporcie drogowym nie uzależnia kary od winy, jednak wyraźnie stanowi, że ukaranie jest konsekwencją naruszenia obowiązku (lub warunku) prawnego, i dlatego należy nie tylko wskazać źródło obowiązku, lecz także ustalić na czym w istocie polegał obowiązek. W tej sprawie nałożono kary pieniężne ze stwierdzone podczas kontroli przeprowadzonej w lipcu 2004 r. uchybienia dotyczące dokumentacji transportowej za rok 2003, stąd obowiązek jej przechowywania nie mógł wynikać z przepisów innych niż te, które znajdowały zastosowanie w roku 2003, i według których wówczas powinien działać przedsiębiorca transportowy, gdyż regulacjom unijnym podlega dopiero od 1 maja 2004 r. Stosownie do art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. o czasie pracy kierowców, pracodawca przechowuje przez okres co najmniej dwunastu miesięcy po wykorzystaniu zapisy z przyrządów kontrolnych oraz kart drogowych, które udostępnia kierowcom oraz okazuje lub wydaje osobom uprawnionym do przeprowadzenia kontroli. Pracodawca jest więc obowiązany przechowywać zapisy, aby były dostępne dla kierowców i kontrolujących, lecz obowiązek przechowywania dokumentacji nie oznacza zarazem bezwzględnego obowiązku jej zachowania w każdym przypadku, gdyż od pracodawcy nie wymaga się osiągnięcia odpowiedniego rezultatu, lecz tylko odpowiedniego postępowania. Pracodawca może zatem dowodzić, że – chociaż przechowywał dokumentację – nie zdołał jej zachować ze szczególnych powodów, i właśnie dlatego – aby wszechstronnie wyjaśnić wszystkie istotne okoliczności sprawy – należało przesłuchać świadków na okoliczność zniszczenia dokumentacji podczas pożaru i akcji ratowniczej, po czym dopiero dokonać oceny wiarygodności i mocy dowodowej ich zeznań. Z kolei nie jest trafne prezentowane w zaskarżonym wyroku stanowisko, że - wobec powołania w decyzji odwoławczej przepisów unijnych – doszło do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy, a tym samym do naruszenia zasady dwuinstancyjności rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, gdyż tak organ odwoławczy, jak i organ pierwszej instancji nałożyły kary pieniężne według załącznika do ustawy o transporcie drogowym, za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem przepisów o czasie pracy za naruszenie objęte L.p.1.11.11 pkt 1a, i wskazanie innego źródła obowiązku, którego naruszenie podlega karze, nie zmieniło ustawowej kwalifikacji naruszenia, która pozostała ta sama. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji na mocy art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.