VII SA/Wa 78/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Asesor WSA Grzegorz Czerwiński, Protokolant Aleksandra Młyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi M. i L. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2005 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Starosta [...] decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2002 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. i L. D. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wg projektu typowego "Edyta" wraz z przyłączami wodociągowym i kanalizacyjnym oraz instalacji gazowej na gaz propan N/-2700I, na dz. nr [...] w S. gm. M.. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. znak [...] Starosta [...] zmienił w/w pozwolenie na budowę w części dotyczącej projektu technicznego budynku mieszkalnego polegającego na budowie garażu na dz. nr [...] w S. gm. M.. W dniu [...] czerwca 2005 r. J. K. właściciel sąsiedniej nieruchomości, wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o uchylenie w/w decyzji na budowę budynku mieszkalnego podnosząc, że inwestor nie miał prawnie zagwarantowanego dojazdu do swojej działki. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...].10.2005r., znak: [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...].05.2002r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. i L. D. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wg projektu typowego "Edyta" wraz z przyłączami wodociągowym i kanalizacyjnym oraz instalacji gazowej na gaz propan V-2700 1, na dz. Nr [...] w S. gm. M., oraz zmieniającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...].08.2004r., znak: [...]. Zdaniem Wojewody Inwestor spełnił wymagania określone w art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (tekst jednolity Dz.U. 2000 Nr 106, poz. 1126 ze zm.). Odnosząc się do zarzutu wnioskodawcy J. K. dot. braku dostępu do drogi publicznej Wojewoda wyjaśnił, że z dokumentów przedłożonych przez inwestora do pozwolenia na budowę to jest z aktów notarialnych z dnia [...] marca 2002 r. repertorium A nr [...]/2002, z dnia [...] stycznia 2001 r. repertorium A nr [...]/2001, z dnia [...] września 2001 r. repertorium A nr [...]/2001 wynika, że działki [...] posiadają dostęp do drogi publicznej. Natomiast z decyzji Nr [...]/2002 z dnia [...] marca 2002 r. znak [...] ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z przyłączami wodociągowym i kanalizacyjnym oraz instalacją zbiornikową naziemną na gaz propan V-27001.wynika, że rozwiązanie komunikacyjne ma przebiegać przez dz. dojazdową nr [...] z drogą gminną. Od wskazanej decyzji Wojewody odwołał się J. K.. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].11.2005r. uchylił zaskarżoną decyzję i stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...].05.2002r., Nr [...], znak: [...] oraz zmieniającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...].08.2004r., znak: [...]. Organ odwoławczy uznał rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego za wadliwe, wskazując, że zgodnie z przepisem art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1994r. Nr 89, poz. 414 z późn. zm.), obiekt budowlany należy projektować i budować zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi w sposób zapewniający ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich. Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich obejmuje zaś w szczególności zapewnienie dostępu do drogi publicznej, co wynika również z §14 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14.12.1994r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 1999r. Nr 15, poz. 140). Poprzez udzielenie pozwolenia na budowę na nieruchomości pozbawionej dostępu do drogi publicznej organ wydający przedmiotowe pozwolenie naruszył uzasadnione interesy osób trzecich, przez których nieruchomości będzie się odbywał dojazd do terenu inwestycji. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nieruchomość, na której została zaprojektowana sporna inwestycja, nie miała prawnie uregulowanego dostępu do drogi publicznej. Nieruchomość nr [...], przez którą odbywał się dojazd do działek inwestora nr [...], będąca aktualnie w użytkowaniu wieczystym J. i M. K. w dniu wydania pozwolenia na budowę i decyzji zmieniającej to pozwolenie nieruchomość znajdowała się w użytkowaniu wieczystym [...] S.A. i nie była obciążona żadnym prawem służebności przejazdu na rzecz właścicieli nieruchomości objętych sporną inwestycją. W związku z powyższym organ odwoławczy uznał, że na dzień wydania pozwolenia na budowę i decyzji zmieniającej to pozwolenie działki nr [...] dysponowały dostępem do drogi publicznej co zdaniem organu narusza w sposób rażący §14 w/w rozporządzeń z 1994r. i 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ odwoławczy wskazał również, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie rodzi praw do terenu, natomiast w drodze aktu notarialnego, zgodnie z zasadą nemo plus iuris ad alium transferre potest ąuam ipse habet, zbywca nie może przenieść na nabywcę więcej praw niż sam posiada. Skoro zbywane Państwu D. nieruchomości nie posiadały prawnie uregulowanego dostępu do drogi publicznej, zatem samym aktem notarialnym nie można było stworzyć nowego stanu prawnego poprzez zapewnienie im dostępu do drogi publicznej i tym samym przenieść więcej praw niż zbywca posiadał w chwili zbycia. W skardze do Sądu M. i L. D. podnoszą, że organ odwoławczy nie wziął pod uwagę, że sprzedaż terenów [...] nastąpiła wraz z przejazdami i drogami z których strona dotychczas korzystała, że w § 6 aktu notarialnego z dnia [...].05.2004r. mocą którego J. K. nabył grunt [...] jest wpisane zastrzeżenie pełnomocników [...], że przez sprzedawane działki przebiegają drogi publiczne, do których nabywcy są zobowiązani zapewnić stały dostęp przejścia i przejazdu. Wskazują również na wyrok Sądu Rejonowego w O. z dnia [...].02.2005r. nakazujący J. K. przywrócenie L. D. spokojnego posiadania przechodu i przejazdu przez działkę nr [...] na odcinku od drogi gminnej do wewnętrznej położonej przy działce [...] i [...] będącej przedmiotem zabudowy. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego , podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji wnosi o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne kontrolują jedynie legalność zaskarżonych decyzji/ postanowień/, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270). Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie zapadła po wszechstronnym wyjaśnieniu stanu faktycznego i prawnego sprawy. Stwierdzenie nieważności decyzji stanowi nadzwyczajny środek weryfikacji decyzji ostatecznych. Jest ono jednocześnie wyjątkiem od zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 Kpa. Dlatego też środek ten może być stosowany tylko w ściśle określonych sytuacjach, przewidzianych w dyspozycji art. 156 §1 Kpa. Jedną z przesłanek ustalonych we wskazanym przepisie jest wydanie decyzji administracyjnej z rażącym naruszeniem prawa, przez które, należy rozumieć taką wadliwość decyzji, która skutkuje naruszeniem norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi ono zatem w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażonej, stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Cechą rażącego naruszenia prawa jest również to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Organ odwoławczy stwierdził, że zaprojektowana sporna inwestycja, nie miała prawnie uregulowanego dostępu do drogi publicznej ponieważ nieruchomość nr [...], przez którą odbywał się dojazd do działek inwestora nr [...], nie była obciążona żadnym prawem służebności przejazdu na rzecz właścicieli nieruchomości objętych sporną inwestycją zatem decyzja Starosty [...] nr [...]z dnia [...] maja 2002 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielił M. i L. D. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego rażąco naruszyła §14 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14.12.1994r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 1999r. Nr 15, poz. 140). Zgodnie z treścią § 14 ust. 1 w/w rozporządzenia do działki budowlanej oraz do budynku i urządzeń z nim związanych należy zapewnić dojście i dojazd od drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu jego użytkowania oraz wymagań ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach szczególnych. Jak wynika z akt sprawy, w dniu wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę działka nr [...] stanowiła własność Skarbu Państwa w wieczystym użytkowaniu [...]. Poprzez działkę przebiegała droga brukowa , która stanowiła dojazd zarówno do budynku kolejowego jak i innych urządzeń kolejowych takich jak np. rampa kolejowa . Wspomniana droga brukowa stanowiła również połączenie drogowe z działkami inwestora nr [...] do drogi publicznej. Fakt ten użytkownik wieczysty akceptował, czego wyrazem było jego oświadczenie zawarte w akcie notarialnym z dnia [...] maja 2004r. ( § 1 i 6 ) mocą którego [...] S.A. sprzedało prawo użytkowania wieczystego do działki nr [...] J. K.. W § 6 tego aktu pełnomocnicy [...] oświadczyli, że przez sprzedawane tereny przebiegają drogi publiczne, do których nabywcy są zobowiązani zapewnić stały dostęp przejścia i przejazdu. Organ odwoławczy nie wziął tego pod uwagę jak również nie odniósł się do wyroku Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...].02.2005r. nakazującego J. K. przywrócenie L. D. spokojnego posiadania przechodu i przejazdu przez działkę nr [...] na odcinku od drogi gminnej do wewnętrznej położonej przy działce [...]i [...] będącej przedmiotem zabudowy. Powyższe oznacza, iż stan sprawy nie został należycie wyjaśniony, a twierdzenie organu odwoławczego, że zbywane M. i L. D. nieruchomości nie posiadały dostępu do drogi publicznej jest co najmniej przedwczesne. Wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło bez uwzględnienia całego materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy co uchybia obowiązkom wynikającym z art. 7 i 77 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a. W tej sytuacji, Sąd Administracyjny rozpoznając przedmiotową skargę doszedł do przekonania, iż zaskarżona decyzja nie może się ostać w obrocie prawnym jako podjęta z mającym istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów postępowania. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zawarta w art. 7 kpa zasada nakazująca organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. Z kolei art. 77 § 1 kpa mówi, że organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały bez wyjaśnienia okoliczności istotnych dla wyniku sprawy i dlatego działając na podstawie art. 145 ust.l pkt. 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz.270) orzekł jak w sentencji wyroku.