I SA/Wa 1228/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch Sędziowie WSA Elżbieta Sobielarska asesor WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant Monika Chorzewska-Korczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...]kwietnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku R. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2000 r., nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Starosty Powiatu W. z dnia [...] lipca 2000 r., nr [...] odmawiającą R. S., Z. S., A. S., L. S. i M. S. zwrotu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] i [...], pochodzącej z części osady włościańskiej zapisanej w tabeli likwidacyjnej [...] pod nr [...] oznaczonej jako dawna działka nr [...] o pow. [...] m2 stanowiącej obecnie części działek nr [...], [...], [...] i [...]. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przedstawiono następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Na podstawie aktu notarialnego z dnia 20 lutego 1976 r. Rep. [...] A. S. sprzedała Skarbowi Państwa nieruchomość, położoną w W., stanowiącą działkę nr [...] w obrębie [...] o pow. [...] m2, pochodzącą z części osady włościańskiej zapisanej w tabeli likwidacyjnej [...] pod nr [...]. Umowa sprzedaży zawarta została w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94). Przedmiotowa nieruchomość została nabyta pod realizację osiedla mieszkaniowego z usługami [...], zgodnie z decyzją Prezydium Rady Narodowej W z dnia [...] czerwca 1973 r., nr [...] o lokalizacji inwestycji. Wnioskiem z dnia 18 marca 1997 r. oraz wnioskiem z dnia 24 września 1997 r. o zwrot przedmiotowej nieruchomości wystąpiła R. S., Z. S., A. S., L. S. i M. S. - spadkobiercy byłej właścicielki. Starosta Powiatu W. decyzją z dnia [...] lipca 2000 r., nr [...] orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] i ul. [...], stanowiącej obecnie działki ewidencyjne nr [...], [...],[...] i [...]. Od powyższej decyzji spadkobiercy byłej właścicielki nieruchomości wnieśli odwołanie do Wojewody [...]. Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego Wojewoda [...]decyzją z dnia [...] września 2000 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Wnioskiem z dnia 8 kwietnia 2002 r. R. S. wystąpiła do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Powiatu W. z dnia [...] lipca 2000 r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2000 r., zarzucając powyższym decyzjom rażące naruszenie art. 7 i art. 77 KPA oraz art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Decyzją z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...] Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2000 r. utrzymującej w mocy decyzję Starosty Powiatu W. z dnia [...] lipca 2000 r. Pismem z dnia 30 listopada 2004 r. R. S. wystąpiła do Ministra Infrastruktury z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2004 r. W uzasadnieniu zarzuciła organowi błędną ocenę stanu faktycznego i prawnego sprawy. Wskazała, iż przytoczone w uzasadnieniu decyzji orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego mówiące o budowie osiedla przez długi okres czasu odnosi się do stanu sprzed wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami . Analiza stanu faktycznego i prawnego sprawy z wniosku o zwrot nieruchomości dokonywana powinna być na dzień złożenia wniosku, a późniejsze zdarzenia związane z nieruchomością, pozostają bez wpływu na ocenę jego zasadności. Podniosła również, że w wyroku z dnia 10 marca 1995 r., SA/Lu 1239/94 (niepublikowany) oraz wyroku z dnia 6 października 1995 r., IV SA 645/94 (niepublikowany) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, iż od daty złożenia wniosku o zwrot nieruchomości wszelkie działania dotyczące tej nieruchomości, czy to o charakterze faktycznym, czy też prawnym pozostają bez wpływu na ocenę jej zbędności, jeżeli w dacie złożenia wniosku nieruchomość ta była zbędna, o czym przesądza niezrealizowanie celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] listopada 2004 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji z dnia [...] czerwca 1973 r., nr [...] wydaną przez Prezydium Rady Narodowej W. przedmiotowa nieruchomość została przeznaczona pod realizację osiedla mieszkaniowego z usługami [...]. Jak wynika z akt sprawy część wywłaszczonej nieruchomości zajęta jest pod drogi, tj. ul. [...] oraz ul. [...], zaś pozostała część stanowi zaplecze usługowe osiedla mieszkaniowego. Poza tym z akt sprawy wynika, iż na części działki [...] realizowana jest budowa zespołu handlowo-usługowego, na którą uzyskano decyzję o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] października 1998 r. O zbędności terenu na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nie może świadczyć sam fakt nawet wieloletniego niezagospodarowania wywłaszczonego terenu. Stanowisko takie zajął Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 17 kwietnia 1997 r., sygn. akt III RN 13/97, OSN 1998/7/201. W uzasadnieniu Sąd Najwyższy podkreślił, że sytuacja taka może być uzasadniona, gdy chodzi o wielką inwestycję, która wymaga długotrwałego procesu realizacji. Nie budzi wątpliwości, że budowa osiedla mieszkaniowego należy do wielkich inwestycji, które mogą być realizowane przez kilkadziesiąt lat. W tych warunkach nie można uznać, że teren wywłaszczony stał się zbędny dla celu, na jaki został wywłaszczony. Zasadnie zatem organy orzekające w sprawie zwrotu spornej nieruchomości uznały, iż niespełnione zostały przesłanki określone w art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, uzasadniające zwrot, bowiem cel wywłaszczenia został zrealizowany. Wobec braku podstaw dla uznania, by decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 2000 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Starosty Powiatu W. z dnia [...] lipca 2000 r. były obarczone którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 KPA decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2004 r. należało utrzymać w mocy. W dniu 30 maja 2005 r. R. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2005 r., żądając uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2004 r. Zaskarżonej decyzji zarzuciła obrazę art. 77 i art. 107 KPA poprzez nie ustosunkowanie się w do podstawowej tezy sformułowanej we wniosku z dnia 8 kwietnia 2002 r. o stwierdzenie nieważności decyzji, a mianowicie, iż organ orzekający o odmowie zwrotu nieruchomości zgodnie z zapisem art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami w każdym przypadku musi zgromadzić materiał dowodowy i rozstrzygnąć w zakresie obu przesłanek zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia zawartych w tym przepisie. W uzasadnieniu wskazała, że wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji, ponieważ Starosta Powiatu W. oraz Wojewoda [...]. przy wydawaniu kwestionowanych decyzji pominęli przesłankę, o której mowa w art. 137 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a mianowicie, czy w dniu podejmowania decyzji w odniesieniu do przedmiotowych nieruchomości utraciła moc, czy też nie - decyzja lokalizacyjna, będąca podstawą wywłaszczenia. Dowodem pośrednim wskazującym na utratę mocy decyzji lokalizacyjnej jest dodatkowo fakt, iż pozwolenie na budowę pasażu handlowego z [...] października 1998 r. musiała - zgodnie z obowiązującymi przepisami - poprzedzać decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, co dowodzi pośrednio o utracie mocy decyzji lokalizacyjnej. Kwestię tę powinien poddać analizie i rozstrzygnąć zarówno organ pierwszej instancji jak i Wojewoda [...], czego nie uczyniono, przez co obie te decyzję rażąco naruszyły prawo. Organ prowadzący postępowanie nie rozstrzygnął kwestii, czy i kiedy wygasła decyzja z 1998 r. o pozwoleniu na budowę pawilonu handlowego. Zawarte w uzasadnieniu obu decyzji Ministra Infrastruktury twierdzenie, iż obecnie trwa budowa pawilonu handlowego, wobec dostarczenia dokumentacji fotograficznej, wydaje się rozmijać z faktami. Budowę przerwano prawdopodobnie już w 1999 r., a więc przed wydaniem decyzji przez Starostę Powiatu W. W myśl art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami nieruchomość wywłaszczona może być zbędna w sensie wyłącznie faktycznym, co występuje wówczas, gdy pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu (art. 137 ust. 1) albo także prawnym, tzn. wówczas, gdy utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany (art. 137 ust. 1 pkt 2). Przepis ten definiujący pojęcie zbędności nie jest tożsamy z poprzednio obowiązującym art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i wobec tego uzasadnione jest stwierdzenie, że doszło do zasadniczej zmiany stanu prawnego w tym zakresie. Nowa ustawa poprzez ścisłe określenie przesłanek zbędności, zaostrzyła jej kryteria. Wystąpienie jednej z przesłanek zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nakazuje organowi administracji uznać tę nieruchomość za zbędną, a to oznacza możliwość jej zwrotu. W nowym stanie prawnym o zbędności nieruchomości nie przesądza więc ocena dokonana przez organ, oparta na ustaleniach, wynikających z oceny stanu faktycznego, w jakim znajdowała się nieruchomość w dniu złożenia wniosku o jej zwrot. W związku z tym na organie administracji rozpatrującym wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości ciąży obowiązek ustalenia, czy występują przesłanki określone w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Bez znaczenia dla meritum sprawy były więc w roku 2000 rozważania jak realizowano inwestycję, gdyż ustawodawca w art. 137 nałożył obowiązek ustalenia, kiedy rozpoczęto prace zmierzające do realizacji celu wywłaszczenia oraz czy utraciła moc decyzja lokalizacyjna będąca podstawą wywłaszczenia, przy czy czym obie te kwestie powinny być rozpatrywane przy zastosowaniu kryterium daty złożenia wniosku o zwrot. W uzasadnieniu decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2004 r. znalazło się stwierdzenie, iż przesłanki określone w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie muszą być spełnione kumulatywnie. Jest to stwierdzenie prawdziwe przy zwrocie nieruchomości; wystarczy spełnienie jednej z tych przesłanek, natomiast odmowa zwrotu wymaga analizy obu przesłanek nie kumulatywnie, lecz oddzielnie. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Z przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) wynika, że w postępowaniu administracyjnym organ pierwszej instancji obowiązany jest podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 KPA). Zobowiązuje to organ w szczególności do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 KPA). Tylko ustalone w takich warunkach fakty mogą stanowić materiał dowodowy będący podstawą faktyczną, niezbędną do wydania i uzasadnienia decyzji administracyjnej (art. 107 § 1 i 3 KPA). W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji uregulowanym w przepisach art. 156 – art. 159 KPA wskazane wyżej obowiązki procesowe organ wyższego stopnia oraz organ nad nim odwoławczy realizują poprzez przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, mającego ustalić, czy wydana w sprawie decyzja obarczona jest którąś z wad wymienionych w art. 156 § 1 KPA i czy w sprawie nie wystąpiły przeszkody do stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 156 § 2 KPA. Postępowanie toczące się w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji jest bowiem postępowaniem nadzorczym, w toku którego organ wyższego stopnia i organ odwoławczy nie dokonują ponownej kontroli sprawy pod względem merytorycznym (co do jej istoty). Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika natomiast, że Minister Infrastruktury zarówno w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] listopada 2004 r., jaki i postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] kwietnia 2005 r. nie wyjaśnił, czy decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 2000 r. odmawiająca zwrotu nieruchomości położonej przy ul. [...] i ul. [...] obejmująca działki nr [...], [...], [...] i [...] zawiera wady powodujące jej nieważność z mocy art. 156 § 1 KPA. W szczególności należy zauważyć że Minister Infrastruktury nie zbadał, czy w postępowaniu zwykłym Wojewoda [...] prawidłowo ustalił w sprawie przesłanki wynikające z - obowiązującego w dacie wydania kwestionowanej decyzji - art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) i czy w sprawie nie znajdował zastosowania art. 137 ust. 2 tej ustawy. Z akt sprawy wynika bowiem, że Minister Infrastruktury podzielił merytoryczne stanowisko Wojewody [...], że cel wywłaszczenia został zrealizowany, ponieważ część wywłaszczonej nieruchomości zajęta jest pod drogi, tj. ul. [...] oraz ul. [...], część stanowi zaplecze usługowe osiedla mieszkaniowego, a na części działki nr [...] realizowana jest budowa zespołu handlowo-usługowego, na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] października 1998 r., nr [...]. W ocenie organu nadzoru powyższe ustalenia Wojewody [...] są wyczerpujące i wystarczające do uznania braku zbędności celu wywłaszczenia, w oparciu o przesłanki z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tymczasem z treści tego przepisu wynika, że nieruchomość można uznać za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, w przypadku, gdy zostały spełnione dwie przesłanki: po pierwsze – w ciągu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia, po drugie – utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji, a cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. W konsekwencji należy podkreślić, że do oceny czy organ orzekający o odmowie zwrotu nieruchomości prawidłowo zastosował art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wystarczy samo ustalenie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. W postępowaniu nadzorczym organ wyższego stopnia musi więc ustalić, czy Wojewoda [...] zbadał sprawę w aspekcie rozpoczęcia realizacji celu wywłaszczenia w terminie 7 lat, o którym mowa w art. 137 ust. 1 pkt 1 tej ustawy oraz czy nie utraciła mocy decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji (art. 137 ust. 1 pkt 2 tej ustawy). Skład orzekający w niniejszej sprawie reprezentuje pogląd, że odmowa zwrotu wywłaszczonej nieruchomości może nastąpić po zbadaniu przez organ obu przesłanek z pkt 1 i 2 art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, natomiast przy zwrocie nieruchomości wystarczy ustalenie wystąpienia jednej z nich. Poza tym Minister Infrastruktury winien również wyjaśnić, czy organ orzekający o odmowie zwrotu nieruchomości badał wystąpienie w sprawie okoliczności świadczących o możliwości zwrotu poprzednim właścicielom choćby części wywłaszczonej nieruchomości. Obowiązek taki nakłada na organ przepis art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dopiero ustalenie wskazanych wyżej okoliczności pozwoli na dokonanie oceny kwestionowanej przez skarżącą decyzji, na podstawie art. 156 § 1 KPA. Wobec niedokonania przez Ministra Infrastruktury kontroli decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2000 r. w kontekście prawidłowości zastosowania przez ten organ art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami należało więc uznać, że w niniejszej sprawie zostały naruszone przepisy art. 7, art. 77 i art. 107 § 1 i 3 KPA, a naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.